高校專項撥款機制完善探討*

河北省社會主義學院 李江輝 石家莊鐵道大學 淡志強

隨著《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》的實施，高校專項撥款規模越來越大，而不斷強化的行政管理機制，與高?？茖W發展的矛盾也日益突出，亟待改進和完善。目前國內相關研究還較少，通過CNKI檢索到2008年以來發表的相關文獻中，大部分是探討績效評價，其余則是討論預算管理。被引較多的文獻中，宋海紅（2008）等認為應實行責任制，強化內部審計和評價；徐東（2008）從財務、利益相關者、內部管理和核心競爭力四個維度設計了18個績效評價指標；孫靜（2011）認為應加強專項預算管理；朱夏玲（2013）認為應實行標準化、規范化管理。目前還鮮有現從宏觀上研究高校專項撥款整體機制的文獻，本文試圖從此角度進行探討，以期對改進高校撥款管理有所幫助。

一、完善高校專項撥款機制的必要性

（一）專項撥款與高校法人地位的矛盾 我國《高等教育法》第三十條規定：“高等學校自批準設立之日起取得法人資格?！薄案叩葘W校在民事活動中依法享有民事權利，承擔民事責任。”第三十八條規定：“高等學校對舉辦者提供的財產、國家財政性資助、受捐贈財產依法自主管理和使用。”雖然法律對高校的經費使用自主權有明文規定，但高校獲得的專項經費，在使用方向、支出內容甚至支出結構上均受到嚴格約束和監督。

（二）專項撥款與高?？茖W發展的矛盾 不同高校的發展路徑和需求不同，現實中限額撥款和學費等事業收入，普遍只夠維持正常運轉，發展所需經費主要是靠專項經費。而名目繁多的專項經費，支持的內容不一定是高校急需的，即使不是急需的，但高校也會努力爭取，背離了專項經費集中財力辦大事的初衷。而且，許多專項撥款的設置有明顯的急功近利傾向，不符合高等教育發展規律。

（三）專項撥款與高校自由精神的矛盾 專項撥款帶有強烈的命令性特征。而高校崇尚的是科學、民主、自由。面對專項撥款，高校只有兩個選擇：要么服從命令，迎合設置的條件，然后去申報爭取：要么堅持自己認定的方向和精神追求，放棄該項經費支持。對于這兩種選擇，幾乎很少高校會選擇后者去失去一項重要的財力來源。相反，高校常常以爭取到或盡可能多地爭取到專項撥款為榮。長此以往，高校的自由精神將會逐步泯滅，這對國家的發展會造成嚴重的損失。

（四）專項撥款與高校去行政化的矛盾 在我國高等教育領域，無論是在高校的內部事務還是高校與政府、社會的關系上，都存在普遍的行政化特征，多年來廣受詬病，近年引起高?！叭バ姓边\動。《國家中長期教育改革與發展規劃綱（2010—2020年）》提出，“探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式。”而當前教育經費尤其是專項經費管理模式，被多方人士視為高校行政化的強力推手，與高校去行政化的趨勢不太協調。

（五）專項撥款與預算時效要求的矛盾 現行專項撥款管理程序幾乎都是上半年組織申報，最到終批復預算下達撥款最快也得幾個月，慢則拖到年底。每年年底都有大批專項撥款方從財政部門下達，這些預算很多達不到申報單位，更談不上項目實施見效。專項撥款直接支付和政府采購的比例比較大，而財政部門對預算執行進度又有較高的要求，因而專項撥款支出進度成為預算管理的一大難題。

（六）專項撥款短期內的不可取消性 雖然專項撥款管理與高校發展存在著諸多矛盾，但在辦學經費短缺的情況下，專項經費仍然是引導高校集中財力搞好發展、履好職能的重要手段。高校職能作用的充分發揮，僅靠學校自身努力是不夠的，而且高校存在擴張日常運轉支出的壓力和沖動，如專項撥款全部轉為正常撥款，部分對國家有重要意義的學科領域可能會受到影響，政府引導和監督效果也會弱化。

二、高校專項撥款機制存在的問題

（一）項目設置不科學（1）項目數量偏多。據統計，目前中央相關部門設置的涉及高校的專項經費有20大項左右（不包括科研項目經費），地方政府一般也在20項左右。高校年年疲于編報各種申報材料。（2）內容交叉重復。專項支持內容既有同級間的重復，又有上下級間的重復。眾多專項支持的核心最終歸結為重點實驗室和人才培養，造成資金浪費。（3）部門間協調溝通不夠。不同部門間的類似專項缺乏協調，各自為政，甚至出現一個項目對象同時獲得多方支持的情況。（4）有急功近利傾向。部分專項過于強調項目短期成效，有的以項目形成的硬件水平或成果獲獎級別考察績效，有違高等教育發展規律或脫離部分學校實際。

（二）經費分配不合理（1）經費分配不公開。專項撥款的分配幾乎沒有完全公開的，有的即使有些規范的分配方法也是由主管部門內部掌握。（2）經費分配不公平。經費分配的主導權掌握在設立專項資金的部門手中，從而使高校加入到“跑部錢進”的隊伍之中。（3）經費分配的“馬太效應”。高校專項撥款“扶優扶強”的通用性原則，形成了資金在少數高校中的富集現象。2005年9所985核心院校的科研經費撥款總額分別是578所地方一般本科院校和651所高職高專院校的1.8倍和65.1倍。（4）經費分配與使用效果脫節。多數專項撥款缺乏有效的監督和評價手段，實際效益不高。

（三）撥款結構不協調（1）基本經費撥款（即限額撥款部分）和專項經費撥款比例失當。以河北省教育廳所屬34所普通高校為例，2012年共獲得財政撥款103.52億元，其中基本經費撥款僅有20.32億元，占財政撥款總額的19.6%；專項經費撥款占80.4%?；窘涃M撥款尚不足人員經費45.55億元的一半。（2）重點大學撥款和一般大學撥款比例失當。2007年教育部屬76所高校中，前10位“985”高校撥款為291.26億，占當年教育部屬高校教育經費總額的33.12%。（3）“硬件”撥款和“軟件”撥款比例不協調。高校中師資培訓等“軟件”投資占有重要比例，而多年來專項撥款主要側重于“硬件”建設。（4）直接支付與授權支付比例不協調。專項撥款一般被指定為直接支付方式撥付，授權支付的比例很小，甚至沒有。

（四）申報手續復雜（1）申報材料較多。通常要求有項目規劃、可行性論證、實施計劃、預算內容、績效目標、單位申請報告、專家評審意見等，編制費時費力，上報后卻用處不大。（2）申報環節較多。一般經過“高?！咝Ｖ鞴懿块T—本級經費主管部門—專項撥款主管部門”等環節的多重審核修改和上報。（3）使用限制較多。專項撥款必須?？顚Ｓ?，專賬核算，按規定的使用方向和批復的預算內容開支，如有較大變化，要按程序申請變更。同時要遵循政府采購和直接支付的規定。（4）批復時間較長。專項撥款經層層審核，最終批復高校少則數月，多則半年以上，甚至跨年度的情況也有。

（五）預算執行不理想（1）撥款不及時。高校一般在下半年收到專項撥款；尤其是地市高校申報的中央專項，經層層轉撥，經常是接近年底甚至到下年度才能收到撥款。（2）項目實施不及時。由于高校對項目申報結果無法預知，多數在收到撥款后才啟動實施，甚至個別學校到了預定完成時點仍沒有啟動。（3）支出進度較慢。專項撥款到賬晚，限制多，進度遲緩。某省2012年決算顯示，年底平均每所高校結轉專項撥款1000多萬元，有的學校高達6000多萬元。（4）支出內容變更多。專項撥款預算變更手續實際執行不嚴，高校隨意變更的情況較多。有的高校實際執行與申報完全不同，個別高校甚至挪用或套取資金用于其他不相關支出。

（六）部分管理不務實（1）一些規定難以落實。部分專項資金管理辦法，要求成立專門組織，聘請外部機構論證，落實配套資金，定期匯報進展，定期檢查評審等，實際上這類措施并沒有真正執行，結果形同虛設。（2）部分績效評價效果不佳。由于高校教學科研等業務的特殊性，很難科學確定績效評價指標，多數績效評價流于形式，起不到應有的作用。（3）有的支付方式欠靈活。過多的直接支付方式，給實際工作造成不便，增加大量的變更工作。（4）結余資金管理缺乏人性化。按有關規定，專項結余資金或收回或審批后統籌用于下年度預算。這一規定不利于充分挖掘專項資金的使用效益，容易導致浪費現象，實際執行中也很少有被收回或統籌預算的。

三、發達國家專項撥款管理經驗借鑒與啟示

（一）發達國家專項撥款管理的做法

（1）英國高校專項撥款管理。英國議會對高校系統的撥款行使審批權。議會批準的撥款分別劃撥給教育和就業部及公共服務與科學處，二者再將分配的撥款轉撥給高等教育基金委員會和各大研究基金會。這些基金組織是中介機構，由其具體分配和管理高校撥款（包括科研撥款），受款高校在財政備忘錄的框架下自主使用政府撥款。英國將不便用公式法計算的撥款作為高校專項撥款，主要用于教學實踐活動、提高高等教育入學率、培養大學應對社會發展要求、協助大學的戰略發展、全國性高校基礎設施建設及特定基建投資項目等。高等教育基金委員會定期對專項評估。2003-2004年度，高等教育基金會向高校撥款總額為54.81億英鎊，其中專項撥款占基金會撥款總額的15.7%。

（2）美國高校專項撥款管理。美國高等教育以州為管理和統籌核心，聯邦政府只進行宏觀指導。聯邦撥款主要為學生資助和科研撥款，由各職能部門和一些專業機構來完成，如健康與人類服務部、能源部、國家科學基金會、國家宇航局、國防部和教育部等。州高等教育財政撥款一般由專門成立的高等教育管理委員會或協調委員會管理，公、私立高校學生入學人數是聯邦政府和州政府對高校撥款時考慮的一個重要因素。美國高校專項撥款主要用于教學和基建項目，多采取合同撥款和績效撥款兩種形式。合同撥款在強調競爭的同時，也非常重視擴大高校自主權。美國從20世紀60年代開始探索高等教育績效撥款，但由于考核標準難以制定，改革進展緩慢。

（3）日本高校專項撥款管理。日本高等教育屬于政府主導型，分中央和地方兩級管理。中央政府高等教育撥款具體由文部省執行，地方政府負責對公立院校的經費撥款。日本高校專項撥款主要用于科學研究、國家戰略及創新性研究促進計劃和育英獎學金計劃。近些年日本推行了大學法人化改革，政府放寬了有關大學預算等方面的限制，政府撥款的使用由大學自主決定，相關的責任也由大學承擔。

（4）澳大利亞高校專項撥款管理。澳大利亞高等教育財政撥款主要來自聯邦政府，州政府對高校只有少量撥款。聯邦政府主要由教育、科學與訓練部下設的專門部門負責管理高校撥款。1994年開始，澳大利亞聯邦政府將高校的經常性撥款和基建撥款合并，稱作“一攬子撥款”，因此專項撥款很少。高校經常性撥款的2%被用來作為可選擇性的分配以響應聯邦政府的特定教學和科研目標。

（二）國外高等教育撥款機制對我國的啟示 發達國家高校專項撥款的管理方法為我國提供了借鑒。一是要建立合適的高等教育撥款管理體制。從國外高校撥款管理體制看，多數設有專門的機構或部門，對高校撥款實施有效管理，而我國由設立專項的政府部門直接管理，難免精力不濟。二是專項撥款比例不宜過大。從國外實踐看，高校專項撥款比例都不大，一般在20%以下，有的國家甚至幾乎沒有。相比之下，我國高校專項撥款比重一般在70%以上甚至更多，比例顯然過高。三是要保證高校的自主權。國外高校的專項撥款充分考慮了高校的自主權，一般只是明確使用方向，具體使用由高校作主。而我國由政府部門實施事前事中事后全過程的嚴密監控，高校自主權利很小。四是專項撥款應規范分配。國外高校專項撥款較多采用公式法分配，一般采用公開形式撥付，透明度較高。而我國各高校專項撥款分配信息往往被當作秘密，不隨意向外透露。

（1）完善專項撥款管理體制。當前我國專項撥款存在諸多問題的重要原因之一就在于管理體制不完善。專項撥款多頭設立，分而治之，沒有統籌和監督部門，沒有專職分配和管理機構，政府部門沒有太多的精力也沒諳熟的經驗。建議借鑒國外做法，設置專門的管理機構或委托現有專業組織（如教育財會學會），負責高校撥款的政策調研建議和具體管理事務，建立起預算審批機構（各級人大）行使決策權，專業管理機構行使執行權，相關政府部門行使監督權，從而形成決策、執行、監督相互制衡的體制，保證專項撥款的統籌管理。

（2）設置統一平臺，統籌規劃專項項目。涉及高校的各種專項項目，應由專業機構征求相關方面及高校的意見后統籌進行頂層設計，設置統一平臺進行申報批復等管理工作，避免出現項目雷同、內容重復、支持對象一致的情況。目前一些綜合性專項，如“211工程”、“985工程”、中央支持地方高校發展專項、各地重點大學專項等，支持內容比較全面，而另外一些單方面的專項，如：重點學科、特色學科、人才計劃、專業改革等，與綜合性專項內容多有重復?？梢詫斍熬C合性專項（如中央支持地方高校發展專項資金）作為藍本，整合各種專項，形成統一的平臺，統籌分配資金，杜絕一項多報，重復支持。

（3）合理確定專項撥款與基本撥款的比例。高等教育發展有獨特的規律，拔苗助長、急于求成可能適得其反，貪高求先、千校一面不利于我國各項事業全面發展，追逐熱點、急功近利也會喪失發展后勁?？傮w上說，高校自身的長遠目標與政府高等教育發展目標是完全一致的，因此政府不宜過多介入高校的建設發展，應重在保證高校正常運轉和支持其自身建設項目，將基本經費作為撥款的主體，專項撥款比例不宜過大。建議借鑒國外經驗，基本經費撥款比例大約按教育經費撥款總額的80%安排，專項撥款總體規?？刂圃诮逃涃M撥款的20%以內。

（4）規范分配資金。借鑒國外做法，高校專項資金應盡量采用公式分配法，建立公平透明的分配制度，接受廣泛的監督。建議以學生數作為主要因素，其他方面作為調整因素，績效作為獎勵因素設置數學模型進行分配，既體現政府導向，又防止富集現象，兼顧公平和效率。專項資金分配辦法應對高校公開，使高校專注于學校的發展，專心于工作的落實，拋棄投機取巧的想法。

（5）改進預算管理方式。高校專項撥款存在進度緩慢、頻繁變更等問題的原因，與當前專項撥款主要在年中申報追加的預算管理方式密不可分的。這種通行做法與預算改革“早編預算、細編預算“的精神是不相符的。建議專項撥款預算與年初預算同時編報，一是有利于高校全面考慮工作，二是便于預算執行?？梢猿浞珠_發預算項目庫功能，專項撥款申報的項目，隨年初預算申報資料進入項目庫，由有關機構和部門審核通過后匯入部門預算統一報人大審查批準。高校按批準后的預算嚴格執行，預算變更嚴格執行法定程序，不能完成預算的按規定嚴肅處理。

（6）增強高校自主權。專項撥款應在政府導向框架內給予高校足夠的自主權。可以學習國外輕過程管理重結果檢查的管理方法，減少對高校的束縛。高校需要重點發展的方向、急需補上的短板、亟待加強的環節等只有高校最清楚，建議在項目設置時充分征求高校意見，項目申報時給予高校在專項資金總額內適度調配結構的權利，確定資金支付方式時先征求學校意見，項目實施過程中減少各種檢查匯報材料的報送。

［1］宋海紅、張曉玲：《高校專項資金管理問題芻探》，《管理科學文摘》2008年第3期。

［2］徐東：《高校專項資金績效評價指標體系的構建》，《財會通訊》（綜合·上）2008年第2期。

［3］孫靜：《高校專項經費管理淺析》，《教育財會研究》2011年第3期。

［4］朱夏玲：《高校財政專項資金管理現狀與對策》，《財會通訊》（綜合·中）2013年第2期。