TPP能否取代WTO？

樊軼俠（財政部財政科學研究所 北京 100142）

TPP能否取代WTO？

樊軼俠（財政部財政科學研究所 北京 100142）

跨太平洋伙伴關系協議（Trans-Pacific Partnership Agreement，以下簡稱TPP）是一個正在醞釀中的以高標準和高質量為特征的自由貿易協定，涵蓋原產地規則、技術貿易、服務貿易、知識產權、金融服務與投資條款等多方面的內容，并且涉及勞工標準與環境問題等廣泛議題。目前，TPP還在發展過程中，尚沒有達成最終協定。最初，TPP只是4個亞太小經濟體達成的貿易協定，隨著美國的介入逐漸發展成為可能撼動世界貿易組織（The World Trade Organization，簡稱WTO）的重要貿易協定。2013年，日本加入談判，TPP的影響進一步增強，其走勢更加受到全球矚目。TPP的發展也可能對我國的國際貿易、投資、跨境稅收等領域產生重要影響，需要特別關注。

TPP的發展動態與前景

TPP最初是由新加坡、文萊、智利和新西蘭4個國家（簡稱為P4）發起的多邊自由貿易協定，于2005年7月達成并于2006年生效。該協定規定，成員方將在2015年前取消所有商品的關稅。

最初，TTP反映了P4要求突破亞太經濟合作組織（Asia-Pacific Economic Cooperation，簡稱APEC）框架下貿易自由化進程停滯局面的強烈愿望。2008年2月，美國加入P4關于金融服務與投資的談判，后逐漸取得了這一組織的主導權。2008年9月，美國與P4聯合宣布開啟TPP擴容談判。此后，澳大利亞、秘魯、越南和馬來西亞先后加入談判，TPP成員國擴大至9個，并分為20多個專門小組對市場開放及相關規則先后舉行了15輪談判。2012年6月，加拿大和墨西哥最終獲得9個成員國的批準，正式加入TPP發起國談判。2013年，日本正式加入TPP談判。由于日本在亞太經濟圈的體量巨大，美日兩大經濟體同時加入談判大大提升了TPP在全球的影響力和被關注度。此外，韓國、泰國、菲律賓、中國臺灣等國家和地區也表示出加入意愿。

在美國的強力推動下，TPP成為包括5個發達國家和7個新興國家的巨大貿易集團，12國的GDP總量約占全球的40%。TPP合作的目標從小范圍的優惠貿易安排逐步演變為建立全方位的區域經濟合作“范本”，并致力于塑造更大規模的、高標準的、全面的貿易規則平臺。

隨著日本正式加入TPP談判，TPP談判的復雜性和難度明顯增加。美日兩個大國在農產品和汽車的市場準入上各有保留和訴求，難以達成一致。2014年年初，在新加坡召開的新一輪TPP談判中，美日在圍繞撤銷關稅問題上的分歧較大。在農產品市場準入上，日本希望保留小麥、大米、牛豬肉、乳制品和甘蔗等農產品的關稅，在10年或者更長時間內逐步取消，這與美國優勢產業的利益訴求存在分歧。在汽車市場準入上，日本要求美國廢除汽車關稅、制定取消汽車零部件稅的時間表，但美國以保護國內相關產業利益為由拒絕日本的要求。

在一些涉及所有成員國共同利益的根本問題上，各國態度也存在差異。比如，TPP談判成員國對是否要采取統一的對外關稅持有不同的意見，澳大利亞、新西蘭和新加坡等國希望實現統一對外關稅，美國則不希望重啟對TPP成員的有關市場準入或對非成員的關稅等問題的談判。關于談判提出的國有企業和勞工權益保護等新的條款議題，TPP發達國家和發展中國家的利益矛盾也比較尖銳。除此之外，TPP各國普遍認為，除非諸如中國這樣的大型經濟體加入協定，否則談判能獲得的經濟利益并不大。如果協定條款規定得過于嚴格或者產生的利益過少，那么其他經濟體可能拒絕加入TPP。

從目前的情況看，TPP的談判前景有兩種可能：一是“半途而廢”。如美國繼續堅持TPP的高準入門檻和全面一體化理念，規則談判可能

難以按期完成。二是“縮水降格”。由于希望談判盡快達成共識，主導國家可能降低標準，在更多國家加入前完成發起國談判。如果日美雙方的分歧得以化解，則TPP在2015年年初達成的可能性就將上升。

TPP與WTO的賽跑

眾所周知，WTO是當代最重要的國際經濟組織之一，目前貿易總額達到全球的97%，有“經濟聯合國”之稱。那么，美國為何要另起爐灶，選擇推動TPP，著手劃定新的貿易伙伴圈呢？這種趨勢背后暗涌著國際經濟格局的深刻變革。

第一，WTO“多哈回合”①編者注：2001年11月，在卡塔爾首都多哈舉行的WTO第四次部長級會議啟動了新一輪多邊貿易談判，又稱“多哈發展議程”，或簡稱“多哈回合”。談判內容包括農業、非農產品市場準入、與貿易有關的知識產權、爭端解決、貿易與發展等議題。“多哈回合”按計劃應在2005年1月1日前結束，但因涉及各方利益的進退取舍，“多哈回合”進程緩慢，沒有實質突破。沒有實質進展。自2001年以來，多哈回合13年走走停停，美歐和日本等發達國家成員之間、發達國家成員和發展中國家成員之間在農產品關稅削減、出口補貼和農產品特殊保障機制等問題上分歧較大，短期內難以達成共識。為了實現更高層次的國際貿易合作，降低各種生產要素的流動成本，一些國家開始繞過WTO尋找新的突破口。自由貿易協定（Free Trade Agreement，簡稱FTA）比在WTO層面進行多邊談判更容易達成協議，已成為WTO主導下的全球貿易自由化的重要補充。FTA的廣泛拓展導致在國際上出現了雙邊或多邊的多層級經貿融合機制。美國力推TPP也意在打造一個“具有里程碑意義的下一代貿易協定的藍本”。

第二，TPP提供了比WTO更高的談判門檻和自由化水平。其高門檻主要體現在以下方面：一是市場準入水平高。TPP突破傳統的自由貿易協定，要求100%的貨物分階段實現自由貿易，不允許有例外商品，從而成為一個無例外的自由貿易協定。在服務貿易方面，TPP各方以“否定清單”為基礎談判，即先做出一個包含所有項目的自由化清單，但允許各國在特定的服務業部門就某些例外項進行談判。二是競爭政策范圍廣。既包括反壟斷法與措施等方面的規定，也包括對國有企業的競爭規范。三是知識產權保護力度大。美國提出的專利保護方案致力于維護其自身在科技創新方面的優勢和利益，其“要價”遠遠超過WTO的《與貿易有關的知識產權協議》（TRIPS）所涵蓋的內容。四是勞工和環境標準嚴。將“勞工條款”適用于出口加工區和自由貿易區并嚴格規定外貿企業支付工人的最低工資。在環境標準上，TPP各方堅持已簽署的多邊環境協議（MEAs），要求保護自然資源和野生動物，履行《瀕危物種貿易公約》等。五是約束力強的爭端解決規則。TPP要求幾乎所有的交易都具有法律約束力，在很多方面超過了加入WTO的要求。

第三，TPP是美國構建亞太自貿區構想的替代方案。美國在“二戰”后一直根據WTO框架推行其全球經濟戰略。然而，自20世紀80年代中后期以來，面對自身經濟增速趨緩、區域經濟一體化浪潮在世界范圍內蓬勃興起等內外因素，美國政府開始采取多邊合作與地區合作并重的政策，地區合作逐漸構成美國對外經濟戰略的重要內容。美國推動TPP具有多方面的期待：一是希望通過主導一個廣泛的地區經濟合作平臺來提高自己在亞太地區的影響力和控制力。二是試圖為試驗FTA新模式和新標準、節約FTA談判成本創造條件。三是希望從雙邊或區域的角度確定貿易規則，再推向多邊，達到改造全球貿易體系的目的。

TPP的醞釀與發展已經對WTO構成了挑戰。首先，TPP現有框架下的區域自由貿易安排以及由此產生的“意大利面條碗”效應②編者注：“意大利面條碗”現象是指在雙邊自由貿易協定和區域貿易協定，統稱特惠貿易協議下，各個協議的不同的優惠待遇和原產地規則就像碗里的意大利面條，一根根地絞在一起，剪不斷，理還亂。例如，在每個雙邊協議中，有關“原產地規定”的條款越來越多，也變得更加復雜。，破壞了WTO下多邊貿易體系化的既有成果。如WTO反傾銷協議規定不能采取歸零③編者注：歸零是計算反傾銷幅度的一種方法，是否采用歸零方法計算的結果差異巨大。一般包括型號歸零、簡單歸零，等等。的辦法，但美國堅持在TPP中要采取歸零的辦法。此外，TPP中的環保、勞工標準等新議題都是WTO所沒有涉及的領域，如果作為WTO成員的TPP國家推行這些新議題，則會沖擊WTO整體規則。其次，透過美國在TPP談判中倡導的高標準、寬范圍、嚴要求，不難看出，新機制欲突破多邊體制基于利益平衡而設置的義務防線，使之成為美國獲得對亞太區域

經濟一體化主導權的工具。如此，WTO所追求的發達國家和發展中國家在國際貿易增長中的利益平衡目標將被破壞。再次，TPP很可能阻滯WTO的發展進程。如果TPP談判進展順利，成員國就農業、知識產權等議題達成一致，那么，其中的受益者將很難愿意重歸多邊機制。亞太各主要國家很可能會因TPP談判規則和彼此出價的變化，改變在WTO談判中的立場，“多哈回合”必定更加復雜和艱難。

新動態下應對TPP挑戰的中國對策

從目前的發展情況看，在可預見的未來，美國、日本及相關國家將持續關注TPP并付諸努力，繼而會促進亞太區域經濟一體化的實現。作為亞太地區最為重要的國家之一，中國應該未雨綢繆，積極應對可能出現的新的全球貿易秩序與游戲規則。

第一，加速推進經濟體制改革。從某種意義上說，TPP代表著后金融危機時代區域自貿區建設和全球經貿合作的一種發展趨勢。TPP協議要求的降低環保產品關稅、降低GDP能耗、加強專利保護等內容，既是未來國際貿易領域的重點問題，也是我國中長期改革的應有之義。不論TPP的發展前景如何，我國都應當積極地推動相關領域的政策調整與優化，特別有必要調整一批涉及國際貿易的政策法規，如在知識產權、國企政策透明度和勞工標準等方面進行深入改革，切實提高出口產品的質量和國際競爭力。同時，還要重視通過金融、財稅等政策促進社會自主創新，加速改變價值創造方式，提升我國在貿易談判中的地位，對沖TPP可能帶來的貿易風險。

第二，深入推進自貿區戰略，打造中國的自貿區“升級版”。面對醞釀中的TPP，我國需要積極推動亞太區域原有國際貿易機制的改革和創新。在多元化的貿易體系下，美國可以主導TPP的發展，中國同樣可以推動其他地區自由貿易區的發展。在2012年11月的東亞峰會期間，由東盟倡議，東盟10國與中、日、韓、澳、印度、新西蘭共同啟動了“區域全面經濟伙伴關系協 定 ”（Regional Com-prehensive Economic Partnership, RCEP）。 從2013年5月第一輪談判順利開啟，RCEP已經進行了5輪談判（截至2014年7月），目標是2015年結束談判并達成協議，其建成后將是世界上最大的自貿區。RCEP機制的提出，特別是中、日、韓FTA談判的實質性推進，為加快東亞經貿一體化進程提供了可能，是我國加快實施自貿區戰略的關鍵環節。與TPP不同，RCEP在機制上以繼續降低關稅和拆除非關稅壁壘、加強互聯互通、協調原產地規則等傳統自由貿易措施為主，且實行漸進式的服務貿易開放，以正面清單和準入后的國民待遇為主。在知識產權保護、環境保護、勞工標準等議題上，RCEP只是提供了初步研討的輪廓。如果中、日、韓三國間的FTA可以在短期內談簽，RCEP可以在2015年達成實質協議，則可以沖銷TPP對于中國的影響，甚至可能影響TPP的實質效果。

第三，統籌兼顧，合理安排關稅減免。在我國目前簽訂的特惠貿易協定中，主要對谷物、糖類、紙類、紡織品等傳統產業和敏感產業進行了保留，各協定例外產品的區別不大。隨著多邊特惠貿易協定成為我國在亞太地區的一個重要選擇，更好地運用“合理持續期間例外”的關稅談判原則，將有助于我國的貿易利益。從產業層面上看，目前我國關稅水平依然偏高，貨物平均關稅稅率為9.5%，其中非農產品的平均關稅稅率為8.7%，農產品的平均關稅為15.6%，這3個指標在TPP現有談判成員中均只低于墨西哥和越南。因此，如果TPP順利推進，我國在削除關稅方面可能會面臨相當大的壓力。如何分階段降低我國制造業和部分農產品的關稅水平，并根據節能減排的相關要求，適時對相關產品進出口關稅實施結構性減免，是我國近期需統籌兼顧、反復權衡的重要問題。

總之，面對紛繁復雜的亞太地區國際貿易制度環境，我國需要從幾方面著力，提高中國話語權的影響力并加強國際貿易規則制定的參與度。一是加強我國與東亞經濟體之間的溝通和協調，進一步鞏固已有區域合作成果，推進RCEP發展進程。二是加強與美國、歐盟、日本、等發達經濟體的雙邊經濟合作，增強政治互信，加深經貿合作，努力實現各方在亞太區域的合作共贏。三是借鑒美國等發達國家FTA談簽的經驗，加快與主要貿易伙伴FTA的談簽速度。四是及時追蹤TPP和其他自貿區發展的進展情況，探索參與合作的可能性，為今后加入高質量的區域貿易自由化機制做好準備。

責任編輯：高 陽