挑戰與抉擇從香港2014-2015年度財政預算案看香港財政可持續性*

賈蘭霞（中國稅務雜志社 北京 100036）劉 冬（靖江地方稅務局 江蘇 泰州 214500）

挑戰與抉擇從香港2014-2015年度財政預算案看香港財政可持續性*

賈蘭霞（中國稅務雜志社 北京 100036）
劉 冬（靖江地方稅務局 江蘇 泰州 214500）

本文結合香港2014-2015年度財政預算案及長遠財政計劃小組對香港財政可持續性報告的有關內容，著重分析了香港財政可持續性及未來發展面臨的挑戰，包括人口老化、土地供給矛盾及政府自身財稅結構深層次問題，并相應探討了香港應對這些挑戰的可能抉擇。

香港 財政預算案 財政可持續性 人口老齡化 土地供給

近年來，受全球經濟形勢影響，香港經濟增速放緩。①2013年香港經濟增長2.9%，較2012年1.5%的增速有所提高，但仍低于之前10年約4.5%的平均值。與此同時，香港勞動人口比例逐年減低、人口老齡化愈加嚴重，而政府收入最重要的來源——土地交易收入亦將隨有限土地供給的減少而逐步萎縮。這些深層次問題都將對香港政府收入和公共開支的可持續性產生深遠影響，也是香港實現長遠發展無法回避的問題。

一、香港財政可持續性面臨的挑戰

自2004-2005財年②香港財政年度由每年4月1日起至次年3月31日止。以來，香港政府財政收入連續10年出現盈余，截至2014年3月31日，香港財政儲備已接近7 500億元（港幣，下同）。就短中期來看，香港財政狀況依然良好。但從長遠來看，人口老化和土地供應將是制約香港未來發展的主要因素，亦是對香港財政可持續性造成影響的主要方面。另外，香港自身財稅結構存在的深層次問題也不容忽視。

（一）人口老化及可能帶來的挑戰

1.香港人口老化的程度。香港統計處預期未來香港人口將持續迅速老化。65歲及以上老年人口占總人口③這里以“居港人口”度量，包括香港常住居民和流動居民。的比例，預計會由2012年的14%上升至2041年的30%，由98萬人增至約250萬人。④香港特區政府統計處.2012-2041年香港人口推算[J].香港統計月刊,2012,(8).另一方面，同期15-64歲工作人口占總人口的比例會由75%下降至61%，15歲以下人口的比例將由11%下降至9%。⑤同上。換句話說，到2041年，工作人口對老年人的撫養比將降至2:1，即每兩名適齡工作人士要供養一名長者，而2012年是每5名適齡工作人士供養一名長者。香港的年齡中位數預計由2012年的42.8歲升至2041年的51.8歲。⑥同上。

2.可能帶來的挑戰。隨著人口老化問題的日益嚴重，安老服務的需求必然大幅增長，會令政府開支承

受巨大的壓力，并影響經濟及財政收入增長。一方面，要處理人口老化所帶來的問題，需要龐大的投資和財政承擔。據預算案披露，過去5年，香港政府投放在安老服務上的經常開支，由38億元增至54億元，增幅超過40%。在2014-2015年度，政府將繼續增撥約6.6億元推行和改善包括增加1 500個“改善家居及小區照顧服務” 名額，購買950個安老舍宿位在內的4項安老服務和設施，以加強對長者的照顧與支持。此外，政府還打算在2年內籌劃“安老服務計劃方案”，并為未來年度推行長者院舍住宿照顧服務券①該券采用“錢跟人走”的資助模式，讓合資格長者使用服務券選擇合適的社區、私人院舍服務，以緩解香港長者護老院舍長期供應不足狀況。預留約8億元，同時也會向獎券基金②香港獎券基金始自1965年6月30日，是由香港庫務署經營運作的一個慈善基金，主要贊助香港社會福利事業。注資100億元，推行“私人土地作福利用途特別計劃”③該計劃由香港勞工及福利局制定，主要目的是鼓勵社會福利機構通過原址擴建或重建善用其土地，特別是增加安老和康復設施。，增加安老和康復服務名額。另一方面，隨著人口不斷老化，勞動人口會出現萎縮。據統計處推算，香港勞動人口在2018年達到371萬的頂峰之后會逐漸下降至2031年的352萬左右，④香港特區政府統計處.已更新的2013-2041年香港勞動人口推算[J].香港統計月刊，2013,（9）.勞動人口減少無疑會對薪俸稅和其他經營收入造成壓力，這也會影響或拖慢香港經濟增長。

（二）土地供給及矛盾

一直以來，土地交易所得都是香港政府財政收入的重要部分。2014-2015年度地價收入預算為700億元，占政府預算收入的16.3%，僅次于利得稅⑤利得稅指香港政府向在香港從事貿易、專業或商業活動而獲得或賺取純利者（包括公司、合伙商號、團體機構及獨資企業等）征收的稅項，類似內地的企業所得稅。收入。在土地問題上，香港政府一貫的政策是提供穩定及充足的土地供給以滿足經濟社會發展需要。2014-2015年度政府推出的賣地計劃包括34幅住宅用地，7幅商業用地及1幅酒店用地。

然而，香港土地資源十分稀缺。尤其是近些年來，隨著香港人口的膨脹、商業的發展，香港土地開發供給的矛盾愈來愈突出，非建設土地⑥包括農地、魚塘、基圍、林地、灌叢、草地、濕地、荒地和水體等。其中的林地、草地等綠化地帶，農地，荒地等都是香港土地供給的來源途徑。及空置可供開發土地連年減少。根據可獲得的數據顯示，近年來香港土地總面積⑦包括香港島、九龍、新九龍和新界。有所增加，由1988年的107 100公頃增加至2011年底的110 800公頃，總共增加了3 700公頃。但在這段期間，已發展土地⑧包括住宅、商業、工業、機構休憩用地、運輸等?？偯娣e增加了12 700公頃，非建設土地卻減少了9 000公頃。在已發展土地中，空置可供開發土地由1996年4 300公頃減少至2004年年底的2 900公頃，截至2011年年底，這一數字僅為1 590公頃。⑨港特別行政區立法會.香港的土地供應[EB/OL].http://sc.legco.gov.hk/sc/www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/housingland-supply.htm.雖然目前香港財政儲備充足，但可開發土地面積的逐年萎縮已經為香港財政敲響了警鐘。

（三）香港財稅結構深層次矛盾

最近幾年，香港政府收入情況一直好于預期，自2009-2010財年起計的5年，政府收入平均每年約以6.2%的幅度增長。但香港政府收入結構中存在的一些深層次矛盾未來很可能對其持續穩定增長帶來潛在風險。

1. 政府收入不夠多元化。政府愈來愈依賴直接稅（利得稅、薪俸稅⑩任何在香港任職或受雇從而獲得或賺取入息（包括薪金或工資、酬金、假期薪資、傭金、花紅、賞金、額外津貼、退休時的獎賞或報酬以及長俸等收入）的人，均須繳納薪俸稅，類似于內地的個人所得稅。和物業稅??物業稅是向香港土地或建筑物的擁有人（業主）所征收的稅項。）收入、地價收入和投資收入。1997-1998年度三項收入合計占該年度政府收入總額的54%，單算直接稅比重為33%；2002-2003年度有關比率分別為57%和41%；2013-2014年度則分別上升至68%和44%。實際上，這三項收入極易受經濟波動影響，穩定性差，一旦出現經濟波動，財政收入會超速下滑。

2.利得稅和薪俸稅稅基狹窄。據有關數據統計，2011-2012年度，香港只有11%的注冊公司須繳納利得稅，最多的700-800間公司所繳稅款合計占該年度利得稅收入總額的64.4%。另外，只有45%的工作人口須繳納薪俸稅，薪俸稅收入也日益依賴高收入的個別納稅人。2011-2012年度，繳納薪俸稅最多的20萬名納稅人所繳稅款合計占薪俸稅收入總額的81.7%。狹窄的稅基不符合當下“寬稅基、低稅率”的全球稅制改革趨勢，也不利于財政收入的穩定性。

3.稅制以直接稅為主，沒有貨物與勞務稅（GST）。香港稅制簡單、稅種較少，包括薪俸稅、利得稅、物業稅、

印花稅幾個大的稅項及博彩稅、差響、酒店房租稅、汽車首次登記稅等小的稅項。稅制結構以直接稅為主，是目前世界上惟一還未采納GST的發達經濟體。這種稅制體系雖適應并有利于香港作為國際金融中心城市的發展，但越來越難以應對長遠財政需要。

二、2014-2015年度預算案主要內容及變化趨勢分析

2014年2月26日，香港財政司司長曾俊華發表了以競爭力為主題的2014-2015年度財政預算案。預算案指出，除著眼于經濟發展外，扶貧、助弱、安老，關注基層與民生，一直是香港歷屆政府的施政目標，也是預算案永恒的主題。香港政府一般會通過一次性反周期的紓緩措施和恒常措施的合理搭配，切實照顧與體恤不同階層。

（一）一次性紓困措施“縮水”

一次性紓困措施俗稱“派糖”，是指政府通過一次性的稅收減免或直接向民眾發放紅包等形式，幫助其減輕在子女教育、公屋租賃等方面的各項開支負擔。派糖僅限香港永久居民，主要針對中產階級。本次預算案共推出涉及金額200億元的一次性“派糖”措施，包括：寬減75%的2013-2014年度利得稅、薪俸稅和個人入息課稅①入息課稅是香港對個人所得進行綜合計征的方法。香港《稅務條例》規定，對個人所得按其性質分別征收3種不同的直接稅，即利得稅、薪俸稅和物業稅，這實際是分類計征制。為減輕個人稅收負擔，年滿18歲的香港永久或臨時居民，可以選擇以個人入息課稅辦法計稅，即綜合計征制。根據個人入息課稅計稅方法，納稅人應繳納利得稅、薪俸稅及物業稅的各項入息經合計后，可扣除特定的項目，如生意虧損、慈善捐款等。各項入息已繳的稅款，可在個人入息課稅應納稅額中扣除。，上限為10 000元；寬免2014-2015年度首兩季的差餉②差餉最早稱為警捐，是香港對樓宇或物業征收的一種間接稅。實行?？顚Ｓ?，原來主要用于警政開支，后來擴大到支付街燈、供水、消防等政開支。納稅人為樓宇或物業的占有人（使用人），計稅依據為估算的物業每年所得合理租值。，以每戶每季1 500元為上限；為公屋住戶代繳1個月租金；向領取綜援③綜援即綜合社會保障援助，該計劃的目的是以入息補助方法，為那些在經濟上無法自給的人士提供安全網，使他們的入息達到一定水平，以應付生活上的基本需要。申請綜援需要滿足一定條件。、高齡津貼、長者生活津貼及傷殘津貼的人士發放額外1個月津貼。

同時，為體恤其他階層，除上述一次性措施外，曾俊華還在預算案中建議：1.自2014-2015課稅年度起，提高供養父母、祖父母或外祖父母免稅額和長者④指60歲及以上的老人。住宿照顧開支⑤指納稅人為其父母、祖父母或外祖父母支付給院舍的開支。的扣除額上限。免稅額由現時3.8萬元增加至4萬元（60歲及以上）及由現時1.9萬元增加至2萬元（55歲及以上）；長者住宿照顧開支的扣除上限，由現時7.6萬元增加至8萬元。這項措施將惠及約55萬名納稅人，使政府每年稅收減少約3億元。2.全面寬免交易所買賣基金交易印花稅。3.將電動車的首次登記稅豁免期延長3年至2017年3月31日。

（二）恒常措施大幅提高

在2014-2015預算年度，政府總開支預計為4 112億元，同比減少5.7%，這種減少主要是由縮減一次性紓緩措施規模及減少向特定基金作出一次性注資導致的。財政支出主要用于基礎建設、教育、社會福利、衛生、輔助服務、保安、經濟等項目。政府經常開支為3 074億元，較2013-2014年度的修訂預算增加223億元，同比增長7.8%。社會福利、教育及醫療衛生是政府經常開支的主要政策組別，三者合計為1 764億元，占政府經常開支的57.4%，較2013-2014年度分別增長9.7%、5.3%和5.2%。恒常措施對所有人包括中產階級都有幫助。

（三）變化趨勢分析

1.部分一次性“派糖”措施消失，“派糖”量持續減少。政府自2008-2009財年首次推出一次性紓困措施以來，一直都是通過薪俸稅和差餉寬免、電費補貼、額外社會福利援助金和公屋租金寬免等多種措施向納稅人或有需要的人士提供幫助，而在本次預算案中這些措施部分被取消和削減。例如，本財年政府不再為住戶提供電費補貼，上一年為公屋住戶代繳的兩個月租金減為1個月、差餉寬免期限也由四季減為兩季。另外，今年子女免稅額⑥在香港，供養未婚子女（需同時滿足：未滿18歲；已滿18歲但未滿25歲，并接受全日制教育；已滿18歲，但因身體或精神上的病患不能工作）可申請免稅額。沒有調升，利得稅、薪俸稅寬免額兩年未曾增加過?？v觀歷年預算案，一次性“派糖”量盡管每年都在一定程度上減少，但像今年這樣由去年的330億元大幅縮減至200億元，僅占到政府總支出的5%，卻實屬罕見。

2.恒常措施持續增加。與一次性紓困措施大幅縮減形成鮮明對比的是，盡管今年政府總開支較去年有所減少，但恒常性開支較去年增加223億元，首次超

過3 000億元，占政府總開支的75%。而過去5年，政府經常性開支增加了39%①根據相關年份香港財政預算案有關數據計算而來。，在教育、衛生和社會福利三方面分別增加了32%、48%和44%②同上。。

3. 一次性措施恒?；＿@“一增一減”的背后反映出的是近些年來香港政府正逐步將一部分一次性措施恒?；泽w現政府對民生服務的持續承擔。如2013-2014年度預算案準許所有于2013年完成課程的學生貸款人，可以選擇在畢業1年后才開始償還貸款，2014年1月香港行政長官梁振英在《施政報告》中就將包括該措施在內的多項一次性措施加以恒常化。本次預算案還建議把三項惠及清貧學生的關愛基金措施恒?；婕懊磕?.29億元的開支。

香港政府過往的理財哲學是量入為出③《香港特別行政區基本法》第一百零七條規定：香港特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，并與本地生產總值的增長率相適應。，在有財政盈余的情況下，政府才推出一次性措施為民紓困。而一旦以恒常性支出來增加福利，為保證政策的可持續性就需要有充足的資金支持，而且即使遇上經濟不景氣的年份，也要有足夠財力來應付新的福利開支，這難免會加大政府財政承擔。

三、長遠財政計劃小組對香港財政可持續性的評估

香港財政可持續問題早已引起政府有關部門的重視，并為此專門成立長遠財政計劃小組（以下簡稱“工作小組”），該小組是香港政府在2013年6月成立的一個由官方委員和非官方委員（包括學者及專家）組成的研究小組，主要任務是評估在現行政策下政府長遠公共開支的需求以及政府收入的變化，并參考國外相關經驗，為政府的公共財政做出長遠周全的規劃。在預算案出臺前夕，工作小組就曾發布一份香港公共財政可持續性初步評估報告。報告指出，隨著香港人口老齡化的不斷加劇及勞動人口的縮減，香港的經濟和政府收入增長勢必會放緩，如果政府開支增幅持續地超越收入增幅，那么未來香港財政出現結構性赤字④是指發生在已給定充分就業水平（如失業率不超過4%-5%）條件下的赤字，也稱為充分就業赤字，是由政府財政政策的變量決定的。的情況是在所難免的。

（一）香港政府公共財政可能出現結構性赤字的時間

工作小組審視香港政府公共財政的現狀，基于一定的宏觀經濟假設、局限及考慮因素，⑤具體內容可參見《長遠財政計劃小組報告》。對香港遠至2041-2042年度的財政狀況進行了推算。根據假設的不同的開支增長速度，工作小組預測了香港財政可能出現結構性赤字時間的三種可能性：除按人口和價格變化調整之外，若政府在教育、社會福利和醫療⑥這三個方面構成了香港政府經常開支的主要部分，從歷年（包括2014-2015年度）預算案來看，約占政府經常開支的60%左右。三個方面提供的服務水平每年分別按0（即不增加投入）、1%～2%、3%增長⑦由此會帶來政府開支在推算期內平均每年增加5.3%、6%-6.7%和7.5%，而工作小組推算的政府收入的增長速度為平均每年4.5%，由于開支增幅高于收入增幅，一定期限內必然會出現結構性赤字。，那么結構性赤字預計分別在15年、8～10年和7年后出現。

顯然，作為香港政府一直以來最為關注的幾個民生項目，政府在這三個范疇的經常開支不增加是不現實的，正如曾俊華在預算案中所說的“面對社會各方面的需要，我們會繼續增加經常開支”。而按照歷年預算情況來看，自香港回歸以來，政府在這方面的開支大概平均每年按3%的水平增長。由此看來，如果這一增長趨勢保持不變，那么香港財政最有可能在2021-2022年度即會出現結構性赤字。

（二）財政儲備能否耗盡

結構性財赤一旦出現，政府便需動用財政儲備來應付開支。目前，香港財政儲備已接近7 500億元，相當于約21個月的政府開支。豐厚的財政儲備雖說可為香港提供充裕的后備資金，但財政儲備非恒常收入，是政府可動用的全部資金，長期耗用儲備來應付不斷膨脹的經常開支是不能持久的。財政儲備雖然數額巨大，但并非用之不竭。

首先，財政儲備包括政府一般收入賬目和8個基金賬目⑧分別為資本投資基金、基本工程儲備基金、公務員退休金儲備基金、賑災基金、創新及科技基金、土地基金、貸款基金和獎券基金。下的累積現金結余。目前，土地基金中的結余款項（約2 200億元⑨截至2014年3月31日，下同。）沒有獲得授權使用；多個經立法會決議成立的基金（包括基本工程儲備基金、創新及科技基金、貸款基金和獎券基金）的結余款項（約

1 300億元）均有指定的用途。只有政府一般收入賬目內的部分（約4 000億元）可以用來支付政府日常所需流動資金。這樣政府目前可用的財政儲備實際上只有4 000億元。

其次，政府財政狀況雖良好，但面臨隱憂。截至2014年3月31日，政府各項基本工程尚未支付的承擔額達3 400億元，法定退休金負債達7 000億元，保證債項達800億元。所有這些政府現時的已知的承擔或負債，使得政府在決定推出新的舉措之前，不得不考慮長遠的負擔能力。

第三，從由1998-1999年度起計的6個年度，香港政府曾多次動用財政儲備應對緊急事項，共計約2 000億元。財政儲備消耗的速度遠比民眾想象中的要快。因此，報告指出，假如政府民生開支維持回歸以來每年平均約3%的增長幅度，那么近7 500億元的財政儲備將于14年后，即2028-2029年度耗盡。

所以，香港政府必須始終緊守“量入為出、應使則使”的原則。此外，對于應如何更好地使用財政儲備，香港民眾中存在兩種截然不同的聲音。一方面，有民眾要求政府動用財政儲備以改善和提升現有各項服務水平；另一方面，也有不少民眾要求政府應為市民更長遠的利益打算而儲存這筆資金。面對兩方面的壓力，香港政府如何抉擇，必須審慎權衡。

四、香港政府未來抉擇

（一）是否控制開支

為避免未來出現結構性財政赤字，工作小組給出的建議是必須使公共開支維持在本地生產總值的20%以內。從香港歷年財政收支狀況來看，要實現這一目標，難度并不大。香港一直奉行小政府原則，在過去40年里，只有7年①分別為從1998-1999財年至2003-2004財年的6個財政年度與2013-2014財年。是超過這個水平的。2014-2015年度，政府預計公共開支將相當于本地生產總值的19.8%。曾俊華在預算案中也表示，這是一個“適當的水平”。同時，香港政府必須嚴格控制開支增長，更加緊守財政紀律，厲行節約，這就意味著香港民眾所期盼的未來更高的福利水平或許很難保障。因此，此次預算案一出，也遭到了來自各方的質疑與不滿。政府公共開支的使用關系著每一名香港民眾的切身利益，或許要不要控制開支，這個問題應該留給香港民眾來抉擇。

（二）保障收入：是否引入GST

香港稅基狹窄，稅種不多。為保證財政收入，從長遠看，擴寬稅基或開征新稅或許是最佳選擇。香港目前稅制以直接稅為主，并沒有引入GST體系。此種稅制的形成與香港產業結構密切相關，有一定的必然性。香港當前經濟以金融業、貿易及物流業、旅游業和科技創新產業等服務業為主，制造業不發達，占香港本地生產總值的比重較低。開征增值稅無論從組織收入還是調控經濟角度來說，意義都不大，合理的選擇是考慮開征營業稅或消費稅。

其實，早在2006年，香港政府就欲開征5%的消費稅，但未獲得民眾支持，最終不得不放棄。此次，面對可能出現的財政危機，是否開征新稅再次進入公眾視野。為此，曾俊華在預算案中提到，他表示非常贊同政府需要不斷保障、穩定和擴寬收入基礎，原則上也不排除任何增加稅收的方法，但考慮到競爭力和市民的承受能力，加稅空間不大，并且認為“任何有關開征新稅種的建議，都具爭議性，需要充分醞釀和社會討論”?？梢?，在這一問題上，目前香港政府更傾向于藏富于民，同時也將始終秉承相互協商的一貫做法，征詢公眾意見，以期達成共識。

責任編輯：高 陽

Challenge and Choice:Fiscal Sustainability Based on Hong Kong 2014-15 Budget

Lanxia Jia & Dong Liu

This paper emphatically analyzes the challenges which Hong Kong’s fiscal sustainability and future development may face according to Hong Kong 2014-15 budget and government fiscal sustainability report made by the long-term financial planning team, including aging population, contradiction of land supply and deep-seated problems of government fiscal and taxation structure, and this paper also discusses possible choices Hong Kong government may choose in addressing the above challenges.

Hong Kong Budget Fiscal sustainability Aging population Land supply

F810.42

A

2095-6126(2015)01-0059-05

* 本文有關資料如未特別說明，均來自香港《2014-15年度財政預算案》（http://www.budget.gov.hk/2014/sim/pdf/c_budgetspeech 2014-15. pdf）及《長遠財政計劃工作小組報告》（http://www.fstb.gov.hk/tb/tc/docs/chinese_report_online_version.pdf）。