淺論我國行政公益訴訟原告主體資格

摘要：隨著中國法治進(jìn)程的不斷加快，公民法律素養(yǎng)的逐步提高，人們用法律捍衛(wèi)自身合法權(quán)益的訴求隨之增多。就中國行政法治領(lǐng)域的現(xiàn)狀而言，公民面對(duì)公共利益受到行政機(jī)關(guān)侵害時(shí)的法律保護(hù)制度存在一定的缺陷，究其原因是在法律關(guān)系方面，作為行政主體的行政機(jī)關(guān)是一個(gè)集政治與權(quán)力于一身的特殊主體。行政公益訴訟制度最根本的問題歸結(jié)于行政公益訴訟原告主體資格的確認(rèn)，這是公民公共利益訴求資格的根基，是公民權(quán)利具體實(shí)施的強(qiáng)有力后盾。我國行政公益訴訟制度的完善，有利于實(shí)現(xiàn)法律引導(dǎo)作用，保持社會(huì)效益與公民效益最大的統(tǒng)一。

關(guān)鍵詞：行政；公益訴訟；原告資格；公共利益

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-864X（2014）08-0071-02

前言

近年來公民在捍衛(wèi)公共權(quán)益的抗?fàn)幹校V權(quán)受到了合圍式限制，法院言之鑿鑿的不予受理將許多公益訴訟關(guān)在了大門之外，給行政公益訴訟套上了無形枷鎖。我們要打開這樣的脖頸之鎖，必須規(guī)制行政公益訴訟中確認(rèn)原告的主體資格的相關(guān)配套制度，規(guī)制好原告資格的層級(jí)與適用效力，發(fā)揮行政公益訴訟社會(huì)引導(dǎo)的法律效果。行政公益訴訟是維系公眾共同利益的訴訟形式，是公民民事權(quán)利的擴(kuò)展，在國家法制進(jìn)程中舉足輕重的作用日益凸顯，關(guān)系國家法治和諧的程度，關(guān)系行政政府公信力的提升，關(guān)系公民公共利益的維護(hù)。

一、行政公益訴訟原告主體資格的現(xiàn)實(shí)意義與法理基礎(chǔ)

行政公益訴訟是指與行政違法行為無直接利害關(guān)系的公民、社會(huì)組織或其他社會(huì)團(tuán)體，以及特定的國家機(jī)關(guān)向法院請(qǐng)求的保護(hù)公共權(quán)益的行為，并由法院依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)被訴行政行為進(jìn)行審查并予以審判的訴訟活動(dòng)。在訴訟過程中，對(duì)原告資格的確認(rèn)是這項(xiàng)制度的核心所在，關(guān)系訴權(quán)實(shí)施的本質(zhì)與公共權(quán)益的保護(hù)。

1.行政公益訴訟原告主體資格確認(rèn)的現(xiàn)實(shí)意義。

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求上層法律建筑體系不斷完善，與民眾生活息息相關(guān)的環(huán)境氣候污染、不合理的土地開發(fā)征用、國有資產(chǎn)流失、政府在采購、公共工程等領(lǐng)域中違法招標(biāo)，違法審批無效工程、偷工減料生產(chǎn)豆腐渣工程以及社會(huì)政治權(quán)利的不公正行使等問題不斷涌現(xiàn)。行政權(quán)力的膨脹與司法機(jī)關(guān)的違法行政會(huì)侵害民眾公共權(quán)利，法院在處理行政訴訟裁判的過程中如果嚴(yán)格限制公民的單一起訴主體資格，則是有悖于私法私權(quán)利的保護(hù)和公法訴訟保護(hù)的目的，并且也過分捆綁了法院的行政違法行為審查能力，與現(xiàn)行的行政法原則是相悖的。

在在保證社會(huì)秩序平穩(wěn)健康的發(fā)展方面法律發(fā)揮了重要的作用。原告資格的準(zhǔn)確定位在行政公益訴訟中是一道重要的障礙；它直接關(guān)系到原告資格的建立和行政公益訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行，具有重要的基礎(chǔ)性作用。所以說行政公益訴訟資格的確定即與維護(hù)公共權(quán)力的客觀需求相一致，又與行政訴訟制度的最終目的相吻合。

2.行政公益訴訟原告資格確認(rèn)的法理基礎(chǔ)。

行政訴訟權(quán)原告資格是由當(dāng)時(shí)的公民管理國家一種訴訟權(quán)利，由公民授權(quán)給國家來對(duì)國家事務(wù)進(jìn)行管理而發(fā)源來的。所以說國家就是在受到國民的委托為基礎(chǔ)的原則下形成的一種即代為管理又對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)的綜合性機(jī)關(guān)。國家的重要義務(wù)就是對(duì)公共利益進(jìn)行強(qiáng)有力的保護(hù)，如果保護(hù)不力或者沒有盡到保護(hù)的義務(wù)將會(huì)面臨司法的裁判。在通過憲法的視角之下我們可以清晰地看到這種制度的基礎(chǔ)是建立在賦予行政訴公益訴訟主體機(jī)關(guān)原告資格的基礎(chǔ)上進(jìn)行的；在某種程度上公民的訴權(quán)也就受到了法律強(qiáng)有力的保護(hù)。民眾在維護(hù)共同權(quán)利的過程中會(huì)“物色”不同的原告人員向國家具體的行政部門要求行使行政訴權(quán)，歸結(jié)為一點(diǎn)，行政公益訴訟原告資格的確認(rèn)依托的是訴權(quán)理論和公共利益保護(hù)。

二、我國行政公益訴訟原告資格確認(rèn)制度缺失的原因分析

（一）在法律運(yùn)行過程中行政公益訴訟制度的缺失。

法律的運(yùn)行是一個(gè)從創(chuàng)制、實(shí)施到實(shí)現(xiàn)的過程。它主要包括四個(gè)環(huán)節(jié)即法律的制定環(huán)節(jié)也就是所謂的立法過程、法律的適用環(huán)節(jié)也就是所謂的司法過程、法律的執(zhí)行環(huán)節(jié)也就是所謂的執(zhí)法過程、法律的遵守環(huán)節(jié)等等。我們先從立法環(huán)節(jié)說起，在我國最高院出臺(tái)的《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》就著重的提出了對(duì)當(dāng)時(shí)任行政訴訟權(quán)利加強(qiáng)保護(hù)的內(nèi)容。比如把以前的“相對(duì)人原告資格論”修改成了目前的“利害關(guān)系人原告資格論”這樣加大了對(duì)當(dāng)時(shí)權(quán)利的保護(hù)，加強(qiáng)了對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，突破了以前行政訴訟原告是個(gè)范圍狹窄的局面。但因?yàn)槲覈⒎ɡ砟钆c體制的障礙，行政公益訴訟制度至今也未確立起來。我國對(duì)行政公益訴訟的原告的主體資格并沒較大的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展到目前還仍然的停留在利害關(guān)系的角度，另外在與行政公益訴訟原告主體資格的范圍確定方面還沒有出臺(tái)相關(guān)的配套制度。其次，在司法環(huán)節(jié)，法官審理行政案件往往以不屬于受案范圍駁回當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，當(dāng)事人試圖通過司法途徑維護(hù)公共權(quán)益的道路被堵塞，無法實(shí)現(xiàn)司法的公正與程序訴權(quán)平等。再次，在執(zhí)法環(huán)節(jié)中，民眾公益訴訟常常會(huì)引發(fā)政治敏感因素，用高代價(jià)換取的執(zhí)行結(jié)果往往是得不償失。最后，守法環(huán)節(jié)，沒有發(fā)揮涉案公益訴訟引導(dǎo)航向價(jià)值。例如，2006年河北省邯鄲市發(fā)生了一起典型的鐵路噪音致梅花鹿死亡，狀告鐵路部獲60余萬的行政訴訟案件，當(dāng)時(shí)在全國引起強(qiáng)烈反響，但是法律的社會(huì)意義和引導(dǎo)作用仍舊沒有發(fā)揮太大作用，行政公益訴訟原告資格制度仍然沒有確立。

（二）行政公益訴訟中原告資格缺乏等級(jí)適用的界定。

由于我國的特殊國情在涉及行政公益訴訟的主體、具體訴由以及受案范圍方面呈現(xiàn)出廣泛性的特點(diǎn)。我國的行政公益訴訟中雖然對(duì)原告資格界定為“利害關(guān)系人”的角度，但是并未細(xì)化利害關(guān)系人包含的主體范圍，以及各主體之間的高低層次。這樣存在于特定領(lǐng)域中的多元化行政公益訴訟主體會(huì)出現(xiàn)錯(cuò)位，甚至引發(fā)濫訴，浪費(fèi)國家的司法資源。 因此，建立嚴(yán)格的原告資格適用等級(jí)制度是推進(jìn)行政公益訴訟的支點(diǎn)，會(huì)對(duì)健全行政公益訴訟原告資格的確認(rèn)起到事半功倍的作用。

三、域外行政公益訴訟原告資格確認(rèn)的制度借鑒

在前面我們已經(jīng)明確過在行政公益訴訟中其核心的重要內(nèi)容就是對(duì)行政公益訴訟的原告資格進(jìn)行確認(rèn)。（1）以美國為代表的直接相對(duì)人具有原告資格。美國行政公益訴訟具有私人檢察總長的特色，其原告資格包括檢察總長、通過法律授權(quán)的公民、團(tuán)體或其他組織，三種主體具有與政府在行政職權(quán)的作為中捭闔的資格。在英國的公益行政訴訟中呈現(xiàn)出利用公法的名義來對(duì)私權(quán)進(jìn)行保護(hù)的特點(diǎn)。它們的檢察總長有權(quán)利對(duì)一切破壞公共利益的違法行為進(jìn)行阻止，另外還可以根據(jù)自身的職權(quán)內(nèi)容對(duì)有可能給公共利益造成損害的行政行為進(jìn)行必要的司法審查，但是在進(jìn)行到行政訴訟的啟動(dòng)階段時(shí)則要做主動(dòng)退出訴訟程序的意愿表示。（2）德國為確立了行政訴訟的公益代表人制度，將權(quán)力借用給聯(lián)邦、地方級(jí)、州級(jí)的檢察官，賦予他們作為訴訟代表人參加本地行政訴訟的資格，且在訴訟程序中可以根據(jù)實(shí)際情況對(duì)這些作為公益代表人適時(shí)調(diào)整。（3）日本為了維持社會(huì)司法資源平衡的重要措施，拓展了司法審查的范圍、擴(kuò)大對(duì)行政訴訟原告資格的解釋含義，賦予了公益享有人作為行政公益訴訟原告的資格。日本的行政公益訴訟原告資格更為全面擁有即利害關(guān)系當(dāng)事人訴訟、檢察機(jī)關(guān)控告訴訟、特定機(jī)關(guān)團(tuán)體訴訟和人數(shù)眾多的民眾訴訟。

縱觀西方行政法治發(fā)展的進(jìn)程，行政公益訴訟原告資格確認(rèn)歷程主要經(jīng)過三個(gè)階段：直接行政相對(duì)人具有原告訴訟資格階段、利害關(guān)系人具有原告訴訟資格階段、公益權(quán)利享有人作為原告行使訴權(quán)階段。域外大部分國家都會(huì)對(duì)原告主體資格都是在本國法治土壤上做嚴(yán)格慎重的規(guī)定，以促進(jìn)行政訴訟公益制度的更好發(fā)展，更好保護(hù)公共權(quán)益。

四、完善我國行政公益訴訟原告資格確認(rèn)制度的建議

（一）健全法律運(yùn)行中行政訴公益訴訟相關(guān)制度。

1.明確行政公益訴訟的受案范圍。

行政公益訴訟糾紛產(chǎn)生的原因主要是行政機(jī)關(guān)違反行政職能損害社會(huì)公共利益造成的。行政公益訴訟的特定受案范圍的確定是行政訴訟法的首要任務(wù)，從而避免濫訴和法院不受理兩種矛盾：第一，行政機(jī)關(guān)有悖于行政法賦予的職能責(zé)任，做出了損害民眾公共利益的行政行為應(yīng)該進(jìn)入訴訟范疇；第二，行政相對(duì)方為不確定的多數(shù)人，借鑒域外國家的訴訟代表人制度，將此類案件納入到行政公益訴訟的范疇；第三，為保護(hù)行政訴權(quán)的社會(huì)價(jià)值和效率價(jià)值，可以考慮將涉及噪音環(huán)境環(huán)境保護(hù)、土地合理開發(fā)征用、民生工程糾紛等比較敏感重要的案件類型作為訴訟領(lǐng)域的幾類案件。

2.明晰行政公益訴訟案件的舉證責(zé)任

在原則上，行政公益訴訟案件應(yīng)該采用舉證責(zé)任部分倒置的原則。在我國目前的行政環(huán)境下，行政機(jī)關(guān)是比較強(qiáng)勢(shì)的相對(duì)方，作為行政公益訴訟案件的原告主體的公民個(gè)人、法人或社團(tuán)組織，在證據(jù)掌握上處于弱勢(shì)不利地位，原則性的取證責(zé)任分配會(huì)導(dǎo)致權(quán)責(zé)的傾斜。

在行政公益訴訟中應(yīng)該明晰如果原告主體收集證據(jù)有困難時(shí)，可以申請(qǐng)法院依據(jù)職權(quán)積極配合取證的義務(wù)。

3.建立警戒濫訴行為的機(jī)制。

為防止因拓展原告主體資格出現(xiàn)的濫訴行為，具體是建立聯(lián)名保證制度，由訴訟代表人出具保證書，繳納一定數(shù)額的保證金，在訴訟結(jié)束后法院予以退還；因行政公益訴訟是為了公共團(tuán)體整體利益，訴訟標(biāo)的額一般比較大，在訴訟費(fèi)用上應(yīng)該予以適當(dāng)優(yōu)惠；給予勝訴原告一定的精神或物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)原告對(duì)于政府行政機(jī)關(guān)行為違法行為的監(jiān)督，促使行政機(jī)關(guān)依法行政、文明行政。

（二）明確界定行政公益訴訟原告資格的等級(jí)適用規(guī)定。

在以訴權(quán)的基本理論基礎(chǔ)為框架的前提下，再結(jié)合目前我國的行政司法現(xiàn)狀經(jīng)過細(xì)致研究。我們把能夠涉及到公共利益的行政訴訟原告資格分為包括社會(huì)團(tuán)體、公民和檢察機(jī)關(guān)享有公共利益代表人的原告資格。

1.公民享有行政公益訴訟的原告資格。

行政機(jī)關(guān)的違法行政行為所侵害的公共利益是與公民個(gè)人“私益”相對(duì)的，公共利益是私權(quán)利的集合，但是整體原則方面是侵犯的眾多公民個(gè)人的整體利益，公民是行政公益案件中最為具體的承受者。在此方面?zhèn)€人觀點(diǎn)認(rèn)為公民是具有行政公益訴訟的絕對(duì)原告資格的。通過《中華人民共和國憲法》第41條我們可以看出公民是有對(duì)國家的事務(wù)享有監(jiān)督權(quán)的，那么當(dāng)然具有絕對(duì)的原告資格。所以說公民享有行政公益訴訟的原告資格這是憲法賦予公民的基本訴權(quán)，必須應(yīng)當(dāng)保障。

2.社會(huì)團(tuán)體享有行政公益訴訟原的原告資格。

社會(huì)團(tuán)體這個(gè)詞我們可以理解為它是一些共同特征的人組合起來的一種組織，他們擁有共同的目的與利益。組織的成立主要起到對(duì)其內(nèi)部成員的利益和社會(huì)的公益事宜進(jìn)行維護(hù)，對(duì)政府的具體活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的作用。它具有較強(qiáng)的專業(yè)性和社會(huì)影響力，不容小覷。筆者認(rèn)為，可以在行政公益訴訟制度確立的同時(shí)，在單行法中賦予社團(tuán)單位的公益訴訟資格，一方面社團(tuán)因其特殊性，具有知識(shí)上的完備性，在訴訟中發(fā)揮專業(yè)特長；一方面社團(tuán)對(duì)國家行政行為的監(jiān)督具有影響性，起到一定的社會(huì)引導(dǎo)作用，能夠更好維護(hù)本行業(yè)的公共權(quán)益。因此，社團(tuán)組織應(yīng)可以確立為行政公益訴訟原告主體資格，且應(yīng)該處于主體地位。

3.賦予檢察機(jī)關(guān)公訴人行政公益訴訟的原告資格。

檢察院是我國法律明確指令的具有監(jiān)督權(quán)力的監(jiān)督機(jī)關(guān)，可以按照相關(guān)程序法的規(guī)定對(duì)違法規(guī)則的行政行為提出抗訴。筆者認(rèn)為，檢察院的審查功能往往是一種事后的法律救濟(jì)，具有一定的局限性。在特定的行政案件中，檢察機(jī)關(guān)具有可以與法院匹敵的公權(quán)力，作為公眾利益的代言人向違法行政機(jī)關(guān)責(zé)難，這種職權(quán)行為是內(nèi)在性質(zhì)決定的，從而起到事前預(yù)防 “過濾網(wǎng)”和事后監(jiān)督“圍欄”的作用。

筆者建議，作為行政公益訴訟原告資格應(yīng)該具有梯度和層次；第一層次應(yīng)該是具有優(yōu)勢(shì)地位的社會(huì)團(tuán)體，發(fā)揮專業(yè)知識(shí)和社會(huì)引導(dǎo)功能；第二層次是公民個(gè)人，這是體現(xiàn)公民訴權(quán)的保障措施；第三層次是，在特定案件中的檢察機(jī)關(guān)的原告資格，體現(xiàn)震懾性與監(jiān)督能力。在行政公益訴訟原告資格方面，要具有開放性的拓展思維和發(fā)展的眼光，嚴(yán)密拓展原告資格的適用外延，符合行政立法目的和精神。

結(jié)語

行政公益訴訟原告資格的確認(rèn)是行政公益訴訟制度的首要條件，完善的行政訴訟法相關(guān)配套措施能夠維護(hù)好公民的公共利益，能夠平衡各方權(quán)利下的有限司法資源。雖然我國行政訴訟法中還未確定行政公益訴訟制度，但是新修訂的《民事訴訟法》已經(jīng)燃起星星之火，行政公益訴訟原告資格確認(rèn)制度的也將指日可待。

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