簡析人權理事會的特別程序

摘要：特別程序是對侵犯人權的情況或指控進行調查的一種制度，其目的不是為了對被調查的事項進行裁定或譴責，而是為了恢復遭侵犯的人權。特別程序所進行的任務包括國別任務和專題任務。特別程序制度國際人權保護機制與各國國內保護機制中起重要的作用，但其在人員選任、來問或投訴的處理等具體程序、制度上存在一些問題，而得不到更多國家和公民的信任與支持。因此，特別程序制度需要從人員選任等具體措施的改善入手，大力宣傳普及人權教育，注重發揮其在實踐中的指導作用。

關鍵詞：特別程序；國別任務；專題任務；人員選任

中圖分類號：D998.2 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2014）08-0070-02

特別程序是人權理事會具有完全獨立性、公平性、靈活性的執行程序，也是對侵犯人權的情況或指控進行調查的一種制度。1特別程序是旨在從專題角度或具體國別角度對人權問題提供建議和報告的獨立人權專家機制。特別程序是聯合國人權機制的重要組成部分，涵蓋公民、文化、經濟、政治和社會等多方面的人權問題。在實踐中，特別程序的具體任務根據其調查的對象的不同而分為兩種：國別任務和專題任務。

一、特別程序所面臨的挑戰

（一）人員的甄選和任命制度。

特別報告員和工作組分為針對具體國家的特別報告員、獨立專家和代表和專題特別報告員、代表和工作組。相關職位的候選人是通過個人提名和實體提名兩種方式形成的，這里的實體包括各國政府、在聯合國人權系統內的各區域組、國際組織或其辦事處（如人權高專辦）、非政府組織、其他人權機構（理事會第5/1號決議附件第42條），符合“巴黎原則”的國家人權機構也可以提名候選人2。個人候選人和實體提名的候選人應當提交對某個特定任務的申請，以及個人資料和不超過600 字的動機信。最后，理事會主席應根據咨商小組3的建議，并在廣泛協商、尤其是通過區域協調人開展協商之后，為每個空缺確定1名適當的候選人，并向成員國和觀察員提交一份候選人名單。人員的選定最終由理事會主席來決定，如果他與咨商小組意見不同，則理事會主席應當說明理由。

人員的選定按照一定的標準來進行的，人權理事會第5/1號決議附件規定其分為一般標準和特殊標準，一般標準包括：專門知識、 任務領域的經驗、獨立性、公正性、人品、客觀性；特殊標準即技能與目標要求包括：任職資格——具有人權領域的相關學歷或專業經驗，具備運用一種聯合國官方語言的良好溝通能力；相關專業知識——具有國際人權文書、規范和原則方面的知識，以及聯合國、其他國際或區域組織在人權領域的工作中體制任務方面的知識，在人權領域有豐富的工作經驗；公認的能力——在國家、區域或國際上具有人權工作方面的公認能力；靈活性/準備情況和時間空閑情況——能有效履行任務職責并響應其要求，包括參與人權理事會會議等。

人權理事會的人員的選任標準中，規定了可考察的各項內容而沒有其具體要求，所以這不是完全意義上的人員選任標準。實踐中應適當考慮性別平衡和公平地域分配以及不同法系的適當代表性，并確保任務負責人高度合格，確實在人權領域具有公認的能力、相關的專門知識以及廣泛的專業經驗。4而從下面的表1可以看出，在實踐中特別程序的選任沒有充分考慮人權的區域劃分，在發達國家與發展中國家之間失衡。

表1：特別程序任務負責人區域劃分表5

任務負責人

區域劃分男女總共

非洲國家11718

亞洲國家8614

東歐國家268

拉丁美洲和加勒比海7714

西歐和其他區域14418

總共423072

（二）接受長期邀請。

任務負責人通常會向某國政府發函請求訪問該國，若該國政府同意就會發出邀請。邀請分為普通邀請和長期邀請兩種。長期邀請是指有關國家原則上愿意接受任何一個特別程序任務負責人的長期來訪。長期邀請是一國政府向所有專題特別程序發出的開放式邀請。 這意味著該國政府宣布一貫接受所有專題特別程序的訪問要求。截止至2013年4月15日，已有93個國家對專題特別程序發出了長期邀請。最早1999年，加拿大和挪威向特別程序發出了長期邀請，而2013年阿塞拜疆發出了長期邀請。實際上，對專題特別程序發出邀請的國家數量相對較少，而從各國發出邀請的時間來看波動較大。

表2：已發長期邀請的國家與發出時間的統計表6

年1999—20012002—20052006—20092010—2013

國家（個）23191527

在實踐，部分國家發出邀請或長期邀請之外，還有部分國家明示或默示拒絕特別報告員或專家的來訪。白俄羅斯政府對理事會在會 2011 年 6 月 17 日第 17/24 號決議中提出的要求不予合作，包括拒絕聯合國人權事務高級專員辦事處和數位專題特別程序任務負責人進入該國7。伊朗伊斯蘭共和國對大會在2010 年 12 月 21 日第 65/226 號決議中提出的請求缺乏合作8。人權理事會 2011 年 3 月 24 日第 16/9 號決議和 2012 年 3 月 22 日第19/12 號決議、大會 2012 年 12 月 20 日第 67/182 號決議以及大會以往所有有關伊朗伊斯蘭共和國人權狀況的決議，對伊朗伊斯蘭共和國方面對理事會和大會在這些決議中提出的請求缺乏合作。9

（三）來文或投訴的處理。

有些特別程序機制就其任務范疇內具體的人權侵犯的指稱與有關政府直接交涉。這種介入可以針對已經發生、正在發生或極有可能發生的人權侵犯情況。一般來說，這種介入是指向有關政府發函請求對有關指稱提供信息和發表評論，必要時請求采取預防措施或調查行動。函件可以處理個別案件、發生在特定國家的人權侵犯的一般趨勢和方式、影響特定群體或社區的案件或被認為不完全符合國際人權標準的現行法律或草案內容等。為確保沒有保護差距，函件有時也可以寄送至政府間組織或非國家行為體。

特別程序任務負責人依自由裁量權作出是否干預的決定，取決于他或她所確立的各種標準以及《行為守則》中所規定的標準。來文或投訴的處理方式有兩種：普通申訴和緊急申訴。普通申訴的標準一般涉及：資料來源及收到的信息是否可靠；資料所列事實的細節是否準確；以及任務授權本身的范圍等。然而，必須指出，不同的特別程序回應個人申訴的標準和程序是不同的，因此，需要根據每個特別程序所規定的具體要求來提交信函。而 無論指稱受害者是否用盡國內補救措施，任務負責人都可以發函。

二、對特別程序的完善意見

（一）完善人員選任制度。

執行國別任務和專題任務的特別報告員或專家在國際人權保護中起著非常獨特的作用，而在將來的發展中他們的作用會越來越大。而在實踐中他們的每一個行動就代表著聯合國人權理事會，他們要在執行任務中對人權理事會負責任。因此，特別報告員或專家的知識能力和個人素質是至關重要的。更重要的是他們應該熱衷于人權保護事業，了解并尊重人權。而特別程序人員選任標準過于籠統、模糊，在實踐難以落實，難以選出能為人權事業做出貢獻的人權衛士。

完善特別程序現有的人員選任制度需要考慮一下兩個方面：第一，制定更為嚴格的人員選任標準和考核制度。選任標準是實施考核的前提，因此制定技術性、操作性強而且較為合理的選任標準是非常重要。執行特別程序各項任務的特別報告員或專家不僅具有較強的專業知識能力，還應該有較高為人處事的各種素質，制定選任標準應該充分考慮其綜合能力；第二，定期培訓特別報告員或專家。為了做到公平、公正，特別程序需要在條件允許的范圍內出人力資力對其人員進行培訓。雖然他們在人權領域是個有淵博知識的人，但是他們來自不同國家、不同區域，從而對部分事件見解和處理方式有所不同。而通過一定期限的培訓后，可以提高個人員的綜合素質，這樣有利于吸引更多來自發展中國家的人權衛士參與到特別程序各項任務。

（二）宣傳普及人權教育。

人權是指人依其自然屬性和社會本質所享有和應當享有的權利10，《世界人權宣言》第三條規定：人人有權享有生命、自由和人身安全。而在經濟落后的一些發展中國家的公民卻不了解自己應享有的權利，也不知道怎么樣保護自己的權利。特別報告員和專家一般都在存在較嚴重人權問題的區域執行任務，這就給他們提供宣傳普及人權教育的最佳時間和地點。特別程序執行各項任務的前提是普及人權教育，其內容應該包括人權的具體內容和人權保護：第一，人權的內容。人權的內容極為豐富，涉及到公民的日常各項活動，因此每個公民有必要了解自己所應當享有的權利；第二，人權的保護。每個公民都享有人權，當人權受到侵害時怎么樣進行保護、救濟是個關鍵性的問題。特別程序應該教育公民利用國內、國際途徑保護其人權。國內救濟和國際救濟的適用條件有所不同，公民應根據實際情況和有關法律文件的規定而適用。弱勢群體的人權受到侵害時，不僅可以采取國內法的救濟措施，而也可以受相應的各國際公約的保護。人權教育的普及能提高公民的人權意識，有利于特別程序各項任務的順利進行，更重要的是它發現并培養出更多的人權保護人士。

（三）充分發揮特別程序的指導作用。

特別報告員或專家的任務結束時與媒體見面召開新聞發布會。考察完成后，特別程序的任務負責人向人權理事會提交任務報告，匯報其調查結果和建議。實情調查所形成的調查報告的內容不僅包括調查結果，而且還包括解決問題的建議。11特別程序在其向人權理事會提交的報告中定期對各國和其他利益攸關方提出建議。這些建議沒有強制性，只是屬于指導性的文件。但是，實踐中這些建議在完善各國人權保護機制中起非常重要的作用。

特別程序的根本目的不在于揭穿、公布某個國家或區域中存在的人權問題，引起大眾批判性的輿論，而在于引導這些國家和區域實現人權得到更好的保障。在執行任務時，特別報告員和專家應該更加突出其指導作用，從而得到更多國家和公民的信任。人權概念模糊，人權保障體系不健全的發展中國家更加需要特別程序的指導性建議，他們還可以要求特別報告員或專家參與到他們國內人權問題的解決，提供咨詢意見、政策建議。

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注釋：

1.人權理事會特別程序網站：http：//www.ohchr.org/CH/HRBodies/SP/Pages/Welcomepage.aspx。2.理事會第16/21號決議附件第22條（a）。3.根據人權理事會第5/1號決議設立，小組應該在理事會審議任務負責人甄選問題的屆會開始前至少提前1個月向主席提出一份名單，列明資歷最合適所涉任務并符合一般標準和特定要求的候選人.4.人權理事會第5/1號決議附件規定第39至41條。5.特別程序2012年度事件與數字：http：//www.ohchr.org/CH/HRBodies/SP/Pages/Publications.aspx。6.聯合國人權事務高級專員辦事處（http：//www.ohchr.org/CH/HRBodies/SP/Pages/Themes.aspx）。7.人權理事會第 20/13號決議。8.人權理事會第16/9號決議。9.人權理事會第22/23號決議。10.王家福，劉海年.中國人權百科全書[M].北京：中國大百科全書出版社，1998年版：第481頁。11.朱曉青.論聯介國人權國際保護的執行措施[J].法學研究，1994年第4期。