高速公路BOT投資人的風險管理分析

浙江中南建設集團有限公司

摘要：對基礎設施、特別是經營性基礎設施的融資市場化，是我國投融資改革的方向。作為項目融資的方式之一，BOT越來越廣泛的得到應用，特別是高速公路建設中BOT的運作方式已越來越多。但由于高速公路的特點和BOT方式的復雜性，投資者存在較大的風險。本文將對高速公路BOT項目中投資人應該如何識別、控制、轉移這些風險，以獲得項目的成功進行分析、探討。

關鍵詞：BOT投資人；高速公路；風險管理；風險對策

一、前言

BOT 是英文Build—Operate—Transfer 的縮寫，即建設—運營—移交，是指當地政府將公用基礎設施或工業項目的融資、建設、運營和維護的權利、義務通過特許經營合同的形式發包給企業，由企業作為項目的投資者和運營者組建項目公司，進行該項目的開發建設，并通過向用戶收取費用或出售產品以清償貸款、收回投資并賺取利潤，當特許權期滿時，該項目無償移交給當地政府。高速公路BOT 項目具有投資大、回收周期長、涉及面廣的特點，其建設經營風險較大，但一旦建成通車，將具有穩定的現金流。本文通過分析投資人的風險管理現狀，提出投資人的風險管理對策，希望能使BOT投資人根據各自項目的不同特點，采取適當手段規避部分風險。

二、BOT項目中投資人的風險管理現狀

（一）BOT政策和法律、法規不健全

我國運用BOT融資方式建設高速公路的時間較晚，雖然政府也出臺了一些相應的法律法規和政策，但不完善、不健全，政府對BOT的監管也不規范，缺乏相關的法律和政策支持。目前，我國法律、法規體系中涉及高速公路BOT的主要有《公路法》、《公路經營權有償轉讓管理辦法》、《擔保法》、2000年底國務院發布《關于西部大開發中以BOT方式利用外資的通知》、《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》等。隨著我國基礎產業的蓬勃發展，這些法律法規及政策已不能滿足我國高速公路BOT項目建設的需要。

現行法律法規和政策對于BOT項目運作過程中遇到的諸多疑難問題均未涉足，例如特許授權法律文件采用何種形式問題，項目運作過程中的風險分析與管理問題，BOT投資人風險分擔等等。高速公路BOT的特點決定了需要一個統一的BOT政策框架和法律框架，而我國目前缺少一個這樣的框架正是問題所在。

（二）政府監管缺乏有效的約束機制

BOT項目一般都屬于當地政府特許項目，它是建立在一攬子合同協議的基礎上的，如果其中任何一方不守信用，都可能給項目帶來風險。尤其是政府違約，如原定的承諾不兌現等對項目造成的損害往往更大。現實中政府在信用建設方面做得不是很好，很多該履行的承諾并沒有得到履行，一些政策法令常常處于變化之中。例如高速公路的特許經營合同中，政府要求企業在建設過程中，按批復概算進行投資控制，超過部分由企業自行籌資。但實際建設過程中，當地政府部門又出臺一些提高征地拆遷補償標準的文件；銀行根據融資市場實際情況提高融資成本；高速公路建設需要的地方材料如砂、碎石由于當地政府加大稅收，而全面提價。從而導致投資人的投資成本大幅度提高，但政府規定的收費標準又沒有提高，給投資人帶來的非常大的風險。

（三）投資人的風險管理過程不完整

由于高速公路BOT實行的時間并不長，很少有高速公路BOT投資人從項目設計開始，到建設、經營及養護管理全部完成的，因此對高速公路BOT整個周期內各個階段存在的風險認識不足，沒有系統的實踐經驗可以參考。對高速公路BOT沒有一個完整的風險管理過程，幾乎沒有進行任何系統的風險識別、風險量化、風險響應和控制的活動。作為高速公路投資人，往往緊緊圍繞國家鼓勵性政策的風向標，為實現企業組織的最大經濟利益，積極爭取高速公路BOT項目的開發權。但卻輕視前期對高速公路項目的風險評估；對自身企業融資、建設、經營的管理實力的充分認識，容易導致高速公路BOT項目實際情況與預期的差別較大。甚至出現BOT協議簽訂后，由于銀行資金無法落實而違約的；建設過程中，由于高速公路涉及面廣，參建方眾多，當地政府相關部門、各級縣、鎮、鄉、村，設計方、監理、施工方等等，所有參建方的費用，最終均由本項目的投資人支付的，投資人由于前期估計不足、風險意識淡薄，導致投資大幅增加，而無法落實后續資金而違約的；建成通車后，由于達不到預期的車流量，每年的通行費收入連銀行利息也無法歸還而難以繼續經營的。

三、BOT項目中投資人的風險管理對策

（一）項目宏觀環境風險的防范

項目的宏觀環境風險指受到經濟環境變化的影響而遭受損失的風險。這類風險項目投資人無法控制，在很大程度上也無法預測，因而項目的宏觀環境風險也被稱為不可控制風險，如政治風險、市場風險、金融風險、不可抗力等。對于高速公路BOT項目如征地拆遷標準提高、銀行利率上升、自然災害、車輛收費標準降低、節假日高速公路免收費、稅收增加等等。對于這類分險，項目投資人應該有充分的心理準備，并且盡可能的詳細分類后，采取適當、有效的措施，轉移、規避一部分風險給其他參與者，以減少投資人的損失。比如簽訂BOT協議中，明確征地拆遷由地方政府包干；政府向投資人作出擔保，在若干年內不再興建類似的與本項目有競爭的同類項目；通過與政府談判可以明確投資回報率等促使政府分擔一部分市場風險和政治風險。項目公司通過保險、擔保等方式，轉移一部分不可抗力風險給保險或擔保公司。

（二）完善項目公司的風險管理機制

對于高速公路BOT項目由于涉及多方參與者，各種關系復雜，利益交錯，項目公司應建立以項目合同為核心，以風險管理部門為主體的風險管理機制。在項目實施過程中（包括建設、經營及養護管理）建立專門的風險管理部門，并安排有經驗的專人負責，其作用是對該項目的潛在風險進行識別、分析、控制和監督，并制定相應的對策方案，為決策者提供決策依據。

1、從組織上采取措施，實施規范化、制度化、標準化的合同管理，制定一整套有關合同管理的工作制度和規定，對合同管理組織、程序以及合同起草、談判、審查、簽訂、履行等每一個工作環節均作出明確規定。

2、樹立項目管理中的一切行為均以合同作為唯一依據的意識，合同用于項目管理的各個方面，以合同、經濟手段管理實施項目。

3、選擇確定符合項目特點的工程承包模式和合同結構，通過合理的合同結構實現和保證工程項目管理組織的目標結構和動作。在主要工程上盡量實行總價合同包干形式，鎖定建設成本。

4、項目建成通車后，根據投資人自身情況，可以選擇有資信、有管理經驗的運營商或者轉讓股權，從而減少因運營管理不善而導致項目虧損。

四、結論

總之，風險分配的基本原則是：每一特定風險應分配給最有能力管理和能以最低成本管理的參與方去管理它和減輕它，同時由有最密切業務關系的關系方去承擔它。高速公路BOT投資人還要意識到，各種風險不是獨立存在的，而是相互關聯的、在一定條件下還有可能互相轉化。比如在要求政府做出一些承諾以減少市場風險與金融風險的同時，往往又增加了發生政治風險的可能性。因此對風險的發生切不能過于樂觀，只有全面的、清醒的認識各種風險，并采取適當的、有效的措施，才可能取得預期的投資收益。

參與文獻：

[1] 張 帆 BOT方式中項目投資者的風險管理，基建優化，2005.

[2] 羅麗萍 高速公路BOT項目風險管理問題研究，中南大學出版社，2009.

[3] 王 川 QZ高速公路BOT項目風險管理研究，電子科技大學，2010.

[4] 李 剛 BOT融資模式移交階段風險分析，合作經濟與科技，2011年06期.

[5] 盛和太1 王守清1 柯永建2 民營企業發展BOT 項目的風險管理研究：基于某污泥處理項目的案例分析，土木工程學報第45卷，2012.

[6] 朱國慶 高速公路建設項目管理模式研究，黑龍江交通科技，2014.