土地流轉釋放強烈信號

11月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳共同發布《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（以下簡稱《意見》），提出四條措施，一是堅守土地流轉底線，二是鼓勵創新土地流轉形式，三是嚴格規范土地流轉行為，四是加強土地流轉服務體系建設，以引導土地有序流轉。

四川省社科院副院長郭曉鳴表示，這是對過去政策系統化的梳理，明確了一些原來模糊的地方。

家庭經營是最基本經營形式

《意見》明確，規模經營是通過改善家庭經營的資源配置及其外部環境，實現生產環節專業化、社會化。

“我國家庭經營蘊藏著巨大的潛力，不存在生產力水平提高以后改變家庭經營基礎性地位的問題，家庭經營現在和將來都是我國農業最基本的經營形式。”中央財經領導小組辦公室副主任韓俊說，中央提倡的農業規模經營，其實質不是對家庭經營的否定，而是通過改善家庭經營的資源配置及其外部環境，實現生產環節的專業化、社會化。因為，農業生產的監督成本較高，而農戶家庭成員之間的經濟利益高度一致，不需要進行精確的勞動計量和監督。從世界范圍看，家庭經營仍是最普遍的農業經營形式。

引導土地流轉要積極穩妥

《意見》要求不能人為定任務、下指標或將流轉面積納入政績考核等方式來推動土地流轉。

按照中央精神，農村土地經營權流轉的主體是農民。土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，決策權都在農戶，流轉收益應歸承包農戶所有。“不能脫離客觀條件，采取人為定任務、下指標或將流轉面積納入政績考核等方式來推動土地流轉。即使在土地流轉客觀條件充分成熟的地方，發展農業規模經營也要注意工作方法，穩步推廣。”韓俊認為，尊重農民意愿，關鍵在于要客觀地估計土地對農民的意義及農民對土地流轉的基本態度。

南京農業大學經管學院教授周應恒說，我國農業經營將呈現出規模農戶與傳統承包農戶長期并存的態勢。農業部將適度的土地規模界定為當地戶均承包土地面積的10倍至15倍，這符合現階段我國農情。我國不可能在短時間內實現所有農戶的土地規模擴張，只能是部分具有經營能力的農戶實現土地的規模經營，而多數農戶仍是小規模經營。“我們不可能在沒有解決農民離農出路的情況下就簡單地強制流轉農民的土地。在推進適度經營規模的同時，必須考慮小規模農戶經營可持續性的問題。”周應恒說。

郭曉鳴進一步談到，推進土地有序流轉，需要培育帶動力強的新型經營主體。在農業企業進入區域有限和帶動力不足的現實下，專業大戶、家庭農場和農民合作社流轉土地的規模雖然相對較小，但其與農民的利益關系更為穩定和密切，當前尤其需要對這類主體流轉土地給予更直接的政策支持，依托這類本土化特征明顯和實際帶動力更強的新型經營主體，在更廣大的農村提升農業規模化經營水平。

流轉模式和尺度

《意見》鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。

郭曉鳴說，土地流轉的方式要有所創新，大量調查顯示，雖然土地流轉形式多樣，但“長期出租、固定租金（實物）、每年支付”仍然是當前土地流轉的主導模式，但農民仍然難以充分參與農業規模經營過程和分享產業增值收益，由此引發了很多矛盾。因此，要更多引導土地入股等新的流轉模式。

不僅如此，郭曉鳴認為，在推進土地流轉過程中，要注意政策調整，現有政策還是針對原有生產方式的。他說，現在的政策出現兩個傾向——偏向農業企業或者低效率普惠小農戶。“我們的調查發現，基層政府對流轉100畝、200畝的新興經營主體的支持政策還是空白。”

農業部農村經濟研究中心研究員廖洪樂表示，在地方調研的時候，土地流轉出現新的問題，地方政府“整村整組”流轉農民的承包地，往往這都是在政府的行政命令下推行的。

另外，郭曉鳴也表示，要高度關注農民的權益保護，防止“被流轉”，不能為流轉而流轉。

“這種情況很容易違背農民意愿。尤其是所謂的‘少數服從多數’，承包經營權是農民的用益物權，不經農民同意是不可以隨意流轉的。就好比自己家的房子，不經同意就出租給別人，誰愿意呢？”廖洪樂說。

“沒有農戶的書面委托，農村基層組織無權以任何方式決定流轉農戶的承包地，更不能以少數服從多數的名義，將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。”《意見》稱。

《意見》要求，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農戶自主決定，流轉收益應歸承包農戶所有;防止少數基層干部私相授受，謀取私利;嚴禁通過定任務、下指標或將流轉面積、流轉比例納入績效考核等方式推動土地流轉。

土地的流轉是為了農業的規模化經營，但需要把握好“適度”的尺度。《意見》要求，合理確定土地經營規模。根據各地情況，研究確定本地區土地規模經營的適宜標準，防止片面求大。

防范工商資本

《意見》的一個鮮明特點是，在加大推進土地流轉的同時更加保護農民利益，尤其是對工商資本的防范。

郭曉鳴說，中央幾個一號文件都談到這個問題。這次談得更明晰，要監管防范風險，特別是對大面積、大范圍的連片集中的項目審核進行監管。

《意見》要求，加強對工商企業租賃農戶承包地的監管和風險防范。對工商企業長時間、大面積租賃農戶承包地要有明確的上限控制;工商企業租賃農戶承包地要按面積實行分級備案;定期對租賃土地企業的農業經營能力、土地用途和風險防范能力等開展監督檢查。

郭曉鳴認為，現在有一個“怪圈”，工商資本直接進入農業生產領域的90%是不賺錢的，但還有資本前赴后繼進入。

郭曉鳴調研發現，一部分龍頭企業投資農業領域的主要目標是盡可能多地獲得政府的優惠政策支持，熱衷打造樣板、塑造典型，超越實際需求修建高標準的生產道路、現代化養殖圈舍、倉儲設施和綠化工程等，占用大量耕地，其中相當部分被占耕地雖然并未變性，但實際上已很難復耕。

不僅如此，大量社會資本在基層政府的鼓勵下進行農地流轉，使得農地向規模化經營業主流轉和集中的態勢不斷得到強化。

據調查，在新增農地流轉面積中，流向規模經營業主的比重已接近三成，而在城市近郊，則有超過一半的農地流向業主。

《意見》要求，堅持農村土地集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，以家庭承包經營為基礎，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種經營方式共同發展。郭曉鳴認為，多種經營方式應該是分工化的發展。

（綜合《第一財經日報》《經濟日報》）