美國管理預算局對政府信息采集的影響及啟示*

劉 青，劉 釗

1 OMB 的發展及職能

1.1 OMB 的建立及發展

美國管理預算局(Office of Management and Budget，簡稱OMB)是美國政府信息采集與預算管理的核心機構，負責信息采集管理的整體架構設計、政策制定與執行，管理對象為聯邦政府各部門的信息采集工作。

1921 年《預算和會計法》 頒布后，OMB正式成立，初期僅負責各部門財政預算方案申報。1942 年《聯邦報告法案》通過，旨在減少報告和調查表的復制，方便各機構間的信息共享，從而降低私人產業的成本和負擔。該法案授權OMB 審查部檢查各機構信息采集情況，決定是否阻止那些不必要或重復的信息采集申請。在文書數量仍大幅增長的情況下，聯邦政府出臺《文書削減法案》 (簡稱PRA)[1]，OMB增設信息與規章事務辦公室(Office of Information and Regulatory Affairs，簡 稱OIRA)。1981年4 月1 日，OIRA 成為OMB 內部制度辦公室，它包括規章評價、信息系統和統計政策等分支[2]。至此，美國政府信息采集管理機制初步建立。

PRA 1995 版要求OMB 向議會報告并著手降低聯邦政府對公民的文書工作負擔，開始增加信息采集預算管理職能，規定OMB 局長與各分支機構的信息管理職責。1985 年12 月OMB 發布名為《聯邦信息資源的管理》 的A- 130 號通報，確立了OMB 美國聯邦信息管理的核心地位，并建立首席信息官制度，由CIO 負責各分支機構內部信息采集。2002 年12 月美國國會通過《電子政府法》，規定在OMB 內增設電子政務信息技術辦公室。同時新增設政府信息跨機構委員會(ICGI)，由OMB局長或其指定人員擔任委員會主席，成員來自國家檔案與記錄管理局、各機構首席信息官辦公室及其它行政機構的相關部門，負責制定政府信息組織分類標準，便于檢索，逐步實現跨機構間統一操作。

1.2 OMB 的機構設置和主要職能

1.2.1 OMB 的機構設置

美國聯邦政府秉承“三權分立”原則。該原則不僅貫徹于整個政體，在政府信息采集管理機制中也充分體現。美國信息采集管理機制由采集執行機構——聯邦政府各部門下屬專項負責采集政府信息的職能機構；以及三大宏觀管理機構——立法機構國會，行政執行機構OMB 以及監督審計機構美國政府責任署(Government Accountability Office，簡稱GAO)共同構成。國會出臺法律法規，如《文書削減法案》《信息技術管理改革法》《信息科學技術法》《電子信息電子自由改進法》《電子政府法》《政府文書工作消除法》等，奠定了美國政府信息采集管理機制的法律基礎，賦予OMB 管理信息采集的合法地位。OMB 主要負責監管聯邦各機構所開展的政府信息采集工作，包括監管信息采集需求是否必要、管理采集預算、出臺年度采集財政開支報告。特別需指出的是，OMB并不直接參與信息采集工作，而是通過出臺政策對聯邦政府各分支機構進行監督來實施管理。GAO 作為獨立監督機構，向總統與國會負責，對OMB 統計編制的財務報表進行審計，對法案執行情況進行監督，并撰寫提交審計報告。此三角架構，從法律制定、執行、到驗收，形成完整的循環，充分保證了聯邦政府各個信息采集執行部門有法可依，監管機構執法必嚴。

OMB 制定并監督總統的管理計劃以及其他政府管理政策，同時與各個資源管理辦公室共同協作，確保政策落實。OMB 由五個辦公室組成，其中四個是法定辦公室，主要包括：(1)聯邦金融管理辦公室(OFFM)。其職責主要是制定并確立致力于改善財務管理和系統的工作方向；減少不當款項；提高補助金管理；以及將聯邦不動產控制在合理規模內；同時負責協調首席財務官和高級不動產主任。(2)聯邦采購政策辦公室(OFPP)。其職責主要是與聯邦政府各個機構合作，提高聯邦采購工作實踐，對聯邦采購產生全方位的影響。(3)電子政務信息技術辦公室(OFPP)。由首席信息官辦公室領導，制定并提供以互聯網為基礎的技術指導方向，目的是使公民、企業與聯邦政府交互更加容易，節省納稅人的錢，簡化公民參與。(4)績效人事管理辦公室(OPPM)。其職責主要是鼓勵績效信息的使用與溝通，以改善結果和透明度。OPPM還與美國人力管理局(OPM)緊密合作，共同推進人力實踐高效化。(5)信息與規章事務辦公室(OIRA)。具有多項功能，包括制定信息政策，統計政策和規章政策[3]，負責審核聯邦政府所有信息采集，出臺政策并監督部分領域信息采集實施情況，包括信息的質量和統計標準的執行情況，也監管美國12866 號行政命令《監管的計劃和審核》下的法律草案。

1.2.2 OMB 的主要職能

OMB 主要職能包括“指導形成各種影響政府活動的立法；評估和限制政府性服務的成本[4]。”OMB 具有行政管理、計劃與政策管理功能，涵蓋監督機構設計、實施、管理以及評估所負責的法定程序和政策。主要有五大職能：(1)預算編制與執行；(2)管理職能：評估機構績效、監督聯邦采購、財務管理、IT/ 信息管理(包括文書削減，隱私安全)；(3)決策監管：與執行機構協調，審查所有重要聯邦法規，以反映總統處理業務的優先事項，保證經濟及其他方面運轉良好，同時兼顧信息采集請求的審查和評估；(4)立法撤銷與協調，覆蓋所有機構與國會溝通的審查和清理，包括證詞、條例草案，以確保立法機構意見與總統政策建議一致；(5)發布行政命令與總統備忘錄，總統通過行政部門官員來指示政府各部門的具體行動[5]。OMB政府信息采集管理職能主要包括：編制與執行信息采集預算；信息政策法規的起草、撤銷以及執行；信息采集許可審查；發布信息采集行政命令與總統備忘錄等，下屬OIRA 專門負責信息采集工作。

2 OMB 建立的政府信息采集管理機制

2.1 采集對象

⑴屬于采集對象的范疇。包括任何形式或格式的陳述或看法，涵蓋數字、圖形或文字敘述等形式；以及口頭、紙張和電子載體等保存介質。具體有發送給政府的請求信息、表格、書面報告、調查等，例如：承授人表現報告，人口普查；要求保留的記錄，例如美國職業安全與健康管理局(OSHA)要求雇主保存工作場所事故記錄；第三方或公民披露信息，例如對食品營養標簽的規定[6]。

⑵不屬于采集對象的范疇。包括宣誓書、收據、變更單位地址、或同意書；資質、能力測試或個人的知識；以及常規征集所獲取的公眾反饋意見、個人收信地址、公眾聽證會中獲取的相關信息、聯邦機構直接觀察所得信息(例如，目測的某個特定交易完成時間)、參與臨床試驗的相關信息(這些信息通常不具有典型共通性)等事實或意見。特別需指出，公民集會中獲得的事實或意見不被視為“信息”[7]。

2.2 采集手段

信息采集手段是指如何聯系調查對象，以及如何收回調查結果。OMB 最常用的信息采集手段包括：人際采集(或者面對面采集)、電話采集、信件采集以及網絡采集(包括電子郵件)。人際采集與電話采集是典型的以采集者為導向的，而信件采集與網絡采集是以采集對象為導向的。與此同時，科技為采集工作提供了新鮮血液，比如自助電話調查使用按鍵電話數據輸入(TDE)技術或者交互式話音響應系統(IVR)。雖然人際采集(或者面對面采集)、電話采集、信件采集曾經采用紙筆填寫問卷的傳統手段，但是現在主要的聯邦調查都采用計算機輔助采集表格(CAI)。各種手段都可以使用計算機輔助：如計算機輔助電話采集(CATI)，計算機輔助人際采集(CAPI)，計算機輔助自助采集(CASI)[8]。

2.3 采集規范

OMB 通過使用通用標準表格，達到規范采集結果的目的。通用表格是指一種基于共同目標，能夠被兩個或以上的機構使用，或者整個政府通用的信息采集表格。為了方便使用，政府應致力于提高信息采集效率，避免表格復雜、繁重、混淆；調查信息采集對采集對象可能造成的負擔；將減少負擔與提高便捷性、降低復雜性結合起來。在《文書削減法案》的要求下，以上舉措應在提交信息采集表格給公民之前實施，或者與征求公民意見同時進行[9]。

2.4 采集電子化

隨著電子通信和互聯網的普及，公民與聯邦機構的網上互動需求增加。改用電子交易和電子簽名可降低交易成本，提升政府信息采集效率。美國政府2000 年出臺《政府文書工作消除法》(GPEA)要求聯邦機構在條件允許時，將個人或實體提交的信息、機構交易及相關記錄進行電子化；并規定電子記錄和其相關的電子簽名同樣具有法律效力、有效性或可執行性，鼓勵聯邦政府利用一系列電子簽名替代品[10]。可見美國政府信息采集正逐漸用電子文本取代傳統的紙質文本，便于采集、共享以及管理。

2.5 采集許可審批制度

PRA 目的在于“確保最大程度的公民利益和最大限度地提高信息的創造、收集、維護、使用、分享與傳播”[11]，促進開放性的信息采集與管理，減少公民負擔，提高采集程序的運行效率。在向公民采集信息之前，PRA 要求聯邦機構必須：征求公民對于采集工作的意見；提交采集意見，通過OMB 的審查、批準。OIRA負責審查政府信息采集要求通過與否。

⑴審批流程。具體步驟，詳見圖1。公告必須包括一項具體要求，公民評估信息采集提議是否必要；評估政府對于采集對象預計所施加負擔的準確性，評論如何提高所采集信息的質量、實用性和明晰度；以及建議如何最大限度地減少信息的收集負擔[12]。

圖1 審批流程

⑵快速審批。符合快速審批的情形包括：“①如果使用正常工作流程，會有可能產生公民危害；②未預料到的事件已經發生，或盡管使用正常工作流程是合理的，但可能會阻礙或破壞信息的收集；③或者是法定或法院責令限期不容錯過。”[13]當上述情況出現，各機構應與OIRA 商議，選擇快速審查。

3 OMB 對美國政府信息采集的影響及成效

3.1 負責執行政府信息采集的政策法規，削減了工作負擔與財政開支

近3 年OMB 聚焦文書負擔問題，重點開展改革措施。2011 年1 月18 日奧巴馬總統簽署13563 號行政命令《提高監管和規章審核》，OMB 采取措施改進監管審查工作，并引起了整個政府范圍內對現有監管要求的回顧[14]。2012 年5 月10 日，13610 號行政命令《辨識和減少監管負擔》頒布，使得監管制度化，并明確要求各個機構優先采取措施，致力于顯著降低量化貨幣儲蓄或者量化文書負擔量[15]。在該行政命令定期執行報告的首個周期，行政部門及各機構采取100 多項措施，預計共減少了超過每年一億小時的文書工作負擔。自2011財年起，文書削減工作取得了可喜的成績，詳見表1[16]。可見在OMB 的努力下，工作負擔已經呈現凈減少狀態，此項改革不僅使得財政開支減少了幾十億，還大大縮短了政府年度文書工作時長。

表1 2011 財政年度文書削減工作成效

3.2 OMB 重點為小型企業減輕負擔，給予特殊減免

OMB 出臺了一系列政策服務小型企業，為其減免文書工作負擔。2002 年出臺《小企業文書救濟法》，責令聯邦政府成立一個跨部門專責小組開展研究，同時發布減負方法：(1)發布符合援助條件的小型企業年度名單；(2)建立相關機構與小型企業互動的單一聯絡點；(3)建立跨部門專責小組，研究并推薦降低小企業信息負擔的補充手段[17]。2011 年1 月18 日頒發的總統備忘錄《靈活監管小型企業，創造就業機會》要求各機構為減免小型企業負擔采取措施，包括流水型化或精簡化申報要求[18]。13610 號行政命令要求各機構針對小型企業減少不必要的監管負擔，對簡化或協調監管要求給予特殊考慮[19]。在近三年間，OIRA 已經從超過24 個機構中接收了超過200 份減負方案。這些方案減少了數以百萬計的文書負擔[20]。這些措施與OMB 強調減少文書負擔原則如出一轍。

3.3 出于立法和經濟發展需要，聯邦信息采集負擔呈小幅上漲趨勢

1999 年GAO 出臺報告《文書削減法案：負擔增長與未授權信息采集》，驗收OMB 關于PRA 1995 版的完成情況，認為OMB 未完全履行PRA 要求，盡管有客觀的經濟增長因素，文書負擔數量仍在增長[21]。由于全美新增的大規模減稅政策的制定與實施，文書負擔有所增加，這在小型企業方面尤為突出。2011 年能實現文書負擔的凈減少絕大多數應歸功于新的法規要求。在目前年度信息采集預算(ICB)中，OMB相較往年同期預算作了一個適當的增加。

4 啟示

2002 年國務院信息化工作辦公室(現已合并至國家工信部)17 號文件規定，選擇試點探索有效的政府信息采集、登記、處理交換、利用和發布機制[22]。歷經十年的發展，我國政府信息資源采集的硬件和軟件實力均有很大進步；在機構建設方面，國家統計局負責國情國力普查，編制全國性基本統計數據，收集、整理國際統計數據等[23]；工業和信息化部將電信、通信、無線電等信息技術方面的管理與信息化建設工作相結合，指導協調電子政務的發展，負責政府信息資源的開發利用[24]；各部委均設有負責各自系統內部信息采集的分支單位等。我國政府組織結構是縱向層級制和橫向職能制交叉組成的二維模式，政府對信息資源并未作統一的管理，也尚未設立統一的政府管理機構[25]。國家統計局政府信息公開指南中公開了機構職能、規章文件、統計標準，但未涉及信息采集預算以及年度財政報告[26]。我國政府信息采集管理缺少專門機構負責，管理機制尚未完全建立；中美對提高采集效率已形成共識，但我國的信息采集力度有待加強；政府信息公開深度與公民參與度有待加強。他山之石，可以攻玉，在中美政府信息采集的比較中，找出問題的同時，也得出啟示，我國可從四個方面改進政府信息采集工作。

4.1 建立專門機構統一領導與獨立機構監督的組織架構

需要明確我國政府信息采集主管機構，而覆蓋各平行機構、縱貫各級政府信息采集的管理機制也有待建立。應由一個專門機構總負責，與其他平行機構合作，逐級深入推廣，并由獨立機構監督管理，績效考核。《中華人民共和國統計法》總則第三條明文規定，“國家建立集中統一的統計系統，實行統一領導、分級負責的統計管理體制”[27]，要求建立統一管理的組織架構。目前，我國政府信息采集機構系統設置龐雜，國家統計局、工信部以及其他信息機構之間既有分工合作，又相對獨立，如國家統計局負責信息采集，而電子政務建設由工信部負責。出現信息采集管理對象范圍小，僅限于部門采集信息，其他公民信息錄入、第三方調查均未被納入管理系統。

4.2 完善信息采集管理機制

在主體清晰明確之后，需要探索建立一套規范采集信息的管理機制：(1)明確采集對象，對政府信息采集管理所涵蓋的信息范圍進行具體界定。管理對象不明，容易導致監管不力，出現職能空白地帶。(2)引入先進采集手段，在傳統人際對話采集、電話采集等基礎上，引入并重點推廣電子表格、計算機輔助采集技術。(3)設置規范統一的通用采集表格，減少重復采集，方便采集對象填寫表格以及采集主體處理信息。(4)健全采集許可審批制度，從源頭對采集工作進行把關，充分論證采集項目的科學性、合理性，避免重復與冗余采集。(5)建立采集預算開支公開制度，制定年度采集預算，對于所耗費的財力、人力進行科學配置，年終要統計實際開支情況，便于總結經驗，及時采取措施，并為后續采集收支提供指導。

由于當前缺乏關于信息來源、采集方式、信息用途、耗費成本、取舍標準等方面的具體規范和說明，導致我國政府進行信息采集時，過多地被人為因素影響，隨意浪費、任意篩選、“報喜不報憂”等不規范行為時有發生[28]，因此政府信息采集管理機制的建立刻不容緩。

4.3 加強政府信息采集效能建設

我國政府采集信息時應當將最低成本理念貫穿始終，通過嚴格控制投入產出效益比，提升采集效能，節約人力、財力、物力等。美國OIRA 在2009- 2012 年間每年都頒布備忘錄，指導各機構制定減負策略，包括：減少小型企業負擔；使用預先填寫的表格；使用改進后更簡短的表格；以電子錄入代替紙質歸檔；減少信息采集頻率(例如以年度采集代替季度采集)；減少復制與冗余[29]。采集前，政府應當本著科學、節約的原則，及時更新采集手段，推廣電子政務和無紙化辦公，利用預算審批，對經費成本進行控制，科學論證信息采集必要性，適當減少采集頻率；采集中，可考慮引入通用表格、預填寫表格，避免重復，減免采集對象負擔；采集后，要建立和完善政府信息資源共享機制，使采集到的信息能夠得到充分利用，避免重復浪費，協調全國各個部門、地區之間的信息采集工作。

4.4 公開政府采集信息，便于公民監督

我國政府應擴大政府信息采集工作公開程度，鼓勵公民參與監督，如法律法規論證、采集項目審批、預算開支報告等。以信息采集許可審批為例，由于政府信息采集工作的對象廣、任務重，將主管部門的科學論證與廣泛聽取公民意見相結合，能夠從源頭上保證信息采集工作的科學開展。我國采集審批工作日間隔較短，效率相對較高，但是并未充分征集多方意見，僅在項目通過審批后在網上公示目錄。從公民角度看，缺乏對采集原因、必要性等內容的了解，公民作為采集對象時的配合度與積極性也受到限制。從政府角度看，其信息采集缺少監督，難以保證工作效益，同時無法得到改進意見。美國不僅在采集工作審批時公開征求公民意見，并且將每年的信息采集預算、開支在政府網站上公開。我國政府信息公開正在逐步推進中，目前已經在采集組織機構、相關政策法規、項目審批結果等方面實現了公開通告，未來仍需繼續加大力度，打造陽光政府，使得公民充分享有知情權，對為什么采集、如何采集、采集所耗費的經費、時間等全過程均可以參與監督。

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