新《環(huán)保法》的四大護法

○ 文/曹鳳中

新《環(huán)境保護法》的四個配套文件旨在增強新《環(huán)境保護法》確立的按日連續(xù)處罰條款。

新《環(huán)境保護法》在環(huán)境與發(fā)展關(guān)系上做出重大調(diào)整，由“環(huán)保應(yīng)當(dāng)與發(fā)展相協(xié)調(diào)”修訂為“發(fā)展應(yīng)當(dāng)與環(huán)保相協(xié)調(diào)”。這是我國發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整。新《環(huán)保法》的諸多創(chuàng)新性規(guī)定，為中國經(jīng)濟的綠色轉(zhuǎn)型提供了重要依據(jù)。

環(huán)境保護部正在制訂中的《環(huán)境保護按日連續(xù)處罰暫行辦法》《實施環(huán)境保護查封、扣押暫行辦法》《環(huán)境保護限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治暫行辦法》和《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開暫行辦法》，存在內(nèi)部聯(lián)系，實現(xiàn)了新的突破。

堅持經(jīng)濟與環(huán)境融合的理念

●霧霾重重，亟待新《環(huán)保法》能夠切實有效地嚴格執(zhí)行。 供圖/東方IC

當(dāng)前經(jīng)濟社會的全面發(fā)展受到環(huán)境因素的制約。霧霾的出現(xiàn)說明環(huán)境保護問題不僅是發(fā)展問題，而且也成為重大的民生問題，如解決不好將直接影響我國的可持續(xù)發(fā)展、影響社會穩(wěn)定、影響民生的進一步改善。如何正確處理經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關(guān)系，實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟的高度融合是一個非常重要的問題。

要確保環(huán)保執(zhí)法的查封、扣押權(quán)得以有效實施,一方面要提高環(huán)保執(zhí)法人員的素質(zhì),靈活掌握法律及《實施環(huán)境保護查封、扣押暫行辦法》的規(guī)定,能夠排除各方干擾,敢于使用行政強制措施,確保查封、扣押既合法又合理；另一方面地方黨政領(lǐng)導(dǎo)要樹立正確的環(huán)境保護理念,支持環(huán)保部門依法執(zhí)法,幫助環(huán)保部門排除執(zhí)法中的各種阻力。這也是新《環(huán)保法》的要求之一。環(huán)境保護不力造成嚴重后果的,法律規(guī)定地方政府主要負責(zé)人要引咎辭職。這是把經(jīng)濟與環(huán)境融合的理念變?yōu)樾袆幼詈玫拇胧?/p>

《環(huán)境保護法》的制定也必須考慮到經(jīng)濟發(fā)展，單純追求環(huán)境效益也是不現(xiàn)實的。例如一個工廠可能有多條生產(chǎn)線，發(fā)現(xiàn)其超標(biāo)排放后，如果停其中一條生產(chǎn)線就能實現(xiàn)達標(biāo)排放，那么就無需關(guān)停全部生產(chǎn)線。考慮到經(jīng)濟發(fā)展，程序設(shè)計要留足空間，需要有限產(chǎn)、停產(chǎn)整治、關(guān)停等一系列循序漸進的措施，盡量考慮到地方的經(jīng)濟發(fā)展。

堅持以人為本的基本原則

我國北京、天津、石家莊等中原和華東部分城市多次出現(xiàn)大范圍和長時間的霧霾天氣，不僅對海陸空各類交通運輸造成嚴重的影響，更對人們的身體健康帶來了危害。對于近期頻現(xiàn)的重霧霾天氣，《實施環(huán)境保護查封、扣押暫行辦法》規(guī)定，在重污染天氣應(yīng)急預(yù)案啟動后，未按照要求減產(chǎn)、停產(chǎn)的企業(yè)將面臨被查封、扣押的強制措施。這既滿足了人們追求舒適、優(yōu)美、健康生存環(huán)境的需要，又體現(xiàn)了以人為本的基本原則。

保護環(huán)境成為全人類共同的理念，對于環(huán)境和生態(tài)的保護，是全人類共同面臨的任務(wù)。在具體環(huán)境保護工作中，政府對于環(huán)境保護政策的制定和貫徹執(zhí)行負有主要責(zé)任，但由于政府的有限理性和行政的自我偏好性，必須要對政府的環(huán)境保護行為加強監(jiān)督，以促使政府的環(huán)境保護政策更加完善。環(huán)境保護的公眾參與是公民環(huán)境權(quán)實現(xiàn)的具體路徑和制度保障，當(dāng)前我國的環(huán)境公眾參與制度尚處于起步階段，法律制度的供給難以滿足現(xiàn)實生活的需要。公眾參與的前提是信息公開。《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開暫行辦法》第六條規(guī)定，（保密規(guī)定）企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私的，依法可以不公開，也就是說應(yīng)當(dāng)公開的必須公開。只有信息公開，才能公眾參與。

新環(huán)保法為信息公開和公眾參與設(shè)專章，保障了公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利。沒有信息公開就沒有公眾參與，信息公開是公眾參與的源頭。《環(huán)境保護法》把公眾參與列入基本原則意義重大。只要確立了公眾參與，其他法規(guī)條例就一定要參照執(zhí)行。

環(huán)保部這次制定的《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開暫行辦法》，重點解決了信息公開范圍、內(nèi)容、方式、監(jiān)督等四個問題，對信息公開主體和范圍、公開方式、建立信用評價制度、強制公開、法律責(zé)任、獎勵等做出了明確要求。

《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開暫行辦法》第八條列出了（強制公開主體）企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)列入重點排污單位名錄的幾個條件。第九條明確了重點排污單位應(yīng)當(dāng)強制性公開下列信息，包括企業(yè)事業(yè)單位名稱、組織機構(gòu)代碼、工商行政管理注冊號、注冊地址、法定代表人、環(huán)境保護工作組織體系及聯(lián)系人和聯(lián)系方式；主要污染物及特征污染物排放濃度和達標(biāo)情況；突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案及演練情況。這些基本上對企事業(yè)單位的情況都公開了，使得公眾明白了附近企業(yè)的發(fā)展對環(huán)境的影響，消除環(huán)境隱患的同時也解決了社會穩(wěn)定。例如，公眾反對生活垃圾焚燒的問題也就事先解決了。但是，化工企業(yè)新建項目萬萬不可粗心大意，尚需進一步說明，以防PX事件重演。信息公開的辦法是預(yù)防于未然，通過公開征求意見，避免發(fā)生企業(yè)與公眾的矛盾，讓這些細則符合實際、程序完備、便于操作。

采取超常的經(jīng)濟手段

●監(jiān)督企業(yè)對污染問題嚴格監(jiān)測、及時治理，是《環(huán)保法》施行的一個重要內(nèi)容。 攝影/馬洪山

“守法成本高、違法成本低”是我國環(huán)境保護過去存在的老大難問題。

新修訂的《環(huán)境保護法》第五十九條規(guī)定了按日連續(xù)處罰這項全新的制度。此次制定的《環(huán)境保護按日連續(xù)處罰暫行辦法》共5章17條，主要規(guī)定了按日計罰的適用條件、實施程序、計罰期限、處罰金額和處罰次數(shù)，力求全面破解環(huán)境違法成本過低的難題。

按日連續(xù)處罰意味著理論上對環(huán)境違法行為的處罰不設(shè)上限。如果違法排污獲得的利益遠超違法成本，企業(yè)就有花錢“買”污染的心理。按日連續(xù)處罰能利用經(jīng)濟手段有效懲治企業(yè)環(huán)境違法行為。一旦按日計罰，違法行為一日不停止，罰款每天都在增加，企業(yè)就要重新算算每天的罰款和收益賬了。

根據(jù)《環(huán)境保護按日連續(xù)處罰暫行辦法》，排污者受到處罰被責(zé)令改正后拒不改正的，環(huán)保主管部門可以實施按日連續(xù)處罰，適用情形包括環(huán)評未批先建、無證排污、超標(biāo)超量排污、久試不驗、規(guī)避監(jiān)管排污等違法排污行為。特別提出包括：通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物的。

矯枉必須過正。對違法企業(yè)來講，這是一個重拳。從經(jīng)濟學(xué)角度來講，糾正了外部不經(jīng)濟性；從現(xiàn)實來講，企業(yè)想通過不正當(dāng)手段違法排污，獲得經(jīng)濟效益，結(jié)果是搬起石頭砸了自己的腳，失掉的更多。

新修訂的《環(huán)境保護法》賦予環(huán)保部門查封扣押權(quán)，但沒有規(guī)定具體的實施細則。為使新法與實際工作有效對接，環(huán)境保護部日前制定了《實施環(huán)境保護查封、扣押暫行辦法（征求意見稿）》，并廣泛征求意見。《征求意見稿》切中時弊，是對當(dāng)前環(huán)保部門面臨問題的有力回應(yīng)。暫行辦法的編制和修改工作應(yīng)切實規(guī)范了運行程序。

新修訂的《環(huán)境保護法》第二十五條賦予環(huán)保部門查封、扣押的行政強制權(quán)。第六十八條對違法實施查封、扣押措施的行為設(shè)置了嚴格的問責(zé)條款。這意味著環(huán)保部門首次有權(quán)給企業(yè)“貼封條”。

查封、扣押權(quán)作為重要的行政強制措施是一把雙刃劍,用得好就能實現(xiàn)保護環(huán)境和促進經(jīng)濟發(fā)展的雙贏,用不好則可能帶來雙輸。這就需要環(huán)保部門依據(jù)《環(huán)保法》等相關(guān)法律,嚴格依法執(zhí)法,既不能怠于行使職權(quán),也不得濫用職權(quán)。當(dāng)然，這也需要地方領(lǐng)導(dǎo)徹底擯棄以往那種以犧牲環(huán)境保護換取經(jīng)濟發(fā)展的錯誤理念和行為。

加大執(zhí)法力度

2015年1月1日新法實施后，環(huán)境保護部將對環(huán)境違法行為打出一套有力的“組合拳”。制定上述4個配套文件，是有內(nèi)部聯(lián)系的,是緊密結(jié)合實際的遞增策略，旨在增強新修訂的《環(huán)境保護法》確立的按日連續(xù)處罰的條款。按日連續(xù)處罰辦法使用到盡頭，例如企業(yè)虧損無錢可罰，那么采取查封扣押的辦法，再不行就采取限產(chǎn)停產(chǎn)等規(guī)定。

《環(huán)境保護限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治暫行辦法》共4章18條，主要規(guī)定了限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治和停業(yè)關(guān)閉的適用情形，對調(diào)查取證、審批、決定、實施整改、解除、后督察等實施程序進行了規(guī)范要求。

根據(jù)我國行政強制法的規(guī)定,查封、扣押等行政強制措施必須由法律、法規(guī)授權(quán)的機關(guān)行使且不得委托。在《環(huán)保法》修改以前,法律并未賦予環(huán)保部門查封、扣押的權(quán)力。因而在以往的環(huán)境保護執(zhí)法過程中,環(huán)保部門既要在履行環(huán)保責(zé)任與維護地方經(jīng)濟發(fā)展之間尋求平衡,又得面對法律規(guī)定弱化帶來的取證難、執(zhí)行難等問題,從而造成了執(zhí)法的被動與尷尬。當(dāng)環(huán)境污染的領(lǐng)域從地表、水域拓展到空氣,呼吁保護綠水青山藍天的聲音日漸強烈時,有些公眾將環(huán)境污染的責(zé)任歸咎于環(huán)保部門執(zhí)法不力,環(huán)保部門對此有苦難言。

正是為了改變這一不利局面,國家才對《環(huán)保法》進行了修訂,賦予了環(huán)保部門更多的執(zhí)法主動權(quán)。其中,查封、扣押權(quán)在新《環(huán)保法》第二十五條得到了明確授權(quán)。

新的《環(huán)境保護法》有了一些新的突破，但是待解難題依然巨大。從根本上來說，中國的環(huán)境惡化源起于粗放的經(jīng)濟增長模式，而這種模式又是由多重因素共同驅(qū)動并多年實施的結(jié)果。其中有些因素糾結(jié)很深，例如政策環(huán)境影響評價至今沒有結(jié)果。這絕非一部《環(huán)境保護法》所能根除的。

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們生活水平的提高，《環(huán)境保護法》的強化與完善征途未有窮期。

鏈 接

《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開暫行辦法》第八條列出了（強制公開主體）企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)列入重點排污單位名錄的幾個條件。包括：被市級以上環(huán)境保護主管部門確定為重點監(jiān)控企業(yè)事業(yè)單位的；污染物排放超過國家或者地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標(biāo)的；使用列入《劇毒化學(xué)品目錄》物質(zhì)、《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》所列一類污染物、持久性有機污染物等有毒、有害原料進行生產(chǎn)或者在生產(chǎn)中排放上述有毒、有害物質(zhì)的等；污染物排放可能對飲用水水源保護區(qū)、自然保護區(qū)、學(xué)校、居民區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)造成較大影響的。