清末新政與晚清權力格局

陳暉

[摘 要]清朝末期，在內憂外患的壓力下，清廷下決心推行新政，企圖挽救危局。這場改革，無論從廣度、深度還是力度，在中國歷史上，都堪稱“前無古人，后乏來者”。但具有諷刺意味的是，這場以強國雪恥為目的的順應歷史潮流的改革不但沒有穩固清朝的統治，反而加速了清朝的滅亡。本文從清廷、地方督撫和立憲派三者的相互博弈中研究晚清的權力格局，并以權力格局為視角探討清末新政失敗的原因。

[關鍵詞]清末新政；預備立憲；皇族權貴；地方督撫；立憲派；權力格局

19世紀中后期，中國歷經數次列強入侵、割地賠款和國內農民運動的破壞，清廷已難以應付當時的政治局勢。20世紀初的清朝統治者已深刻認識到政治體制改革才是強國之路。1901年，慈禧太后以光緒皇帝名義頒布變法上諭，宣布實行新政。從1901年開始，清廷連續頒布了一系列新政上諭，馬不停蹄的推行各項改革措施；1906年又頒布《仿行立憲上諭》，預備立憲；1908年縮短了預備立憲期，頒布《欽定憲法大綱》，正式立憲。這場改革，無論從廣度、深度還是力度，在中國歷史上，都堪稱“前無古人，后乏來者”。具有諷刺意味的是，這場以強國雪恥為目的的順應歷史潮流的改革不但沒有穩固清朝的統治，反而加速了清朝的滅亡。

一、皇族權貴之間的權力斗爭

清廷的皇族權貴對新政的態度最為復雜。這一群體是王朝的實際統治者，他們害怕改革觸動自身權力和利益，但面臨“千年未有之變局”，又不得不求變。甲午中日戰爭中國的慘敗宣告了洋務運動的失敗，催生了戊戌變法。慈禧太后對戊戌變法在教育、經濟、軍事方面的改革是支持的，否則光緒皇帝不可能頒布《明定國是召》大張旗鼓的表明變法決心。導致“戊戌變法”在極短的時間內演變成“戊戌政變”的原因主要是權力斗爭。在稍后的清末新政推行的過程中依然伴隨著皇族權貴們激烈的權力斗爭。

庚子年后，在嚴峻的內外部形勢壓力下，清廷的掌權人們達成了再次推進改革的共識，實行新政。也許在新政啟動之初，清廷試圖將改革限制在傳統體制內，隨著新政的逐步展開而勢必突破體制時，要考慮的就是體制本身的改革。特別是日俄戰爭之后，日本的獲勝再一次震驚了清廷，朝野上下掀起了一股仿效日本實行君主立憲制的思潮，清廷派五大臣出洋考察西方各國的政治制度，為立憲做準備。五大臣回國后，清廷高層就考察回奏進行討論，對立憲問題做最后決策。意見分成兩派，慶親王奕■、張百熙、徐世昌、袁世凱為一派，主張速行立憲；孫家鼐、榮慶、鐵良為一派，意在緩行；醇親王載灃與瞿鴻■折中調和。兩派爭論激烈。結果，大家基本贊同立憲，但不能速行，要有個預備期。四天之后，慈禧太后以光緒皇帝的名義發布預備立憲上諭，宣布立憲。

預備立憲從官制改革入手，這是改革的敏感區。其中，中央官制改革的核心是建立超越舊內閣和軍機處的責任內閣。對于這個新的權力架構贊成與否，陣線分明，贊成派以袁世凱、端方、載澤為首，以慶親王奕■為靠山；反對派以鐵良、榮慶為首，以深的慈禧寵信的瞿鴻■為后臺。這兩派從表面上看似有“進步”與“守舊”之分，而實際上雙方斗爭的焦點在于權勢和利益。袁世凱勢力主張實行責任內閣制是為了攬權，以強勢諸侯進入中央決策層；他的后臺奕■是三朝元老和皇族權貴，資歷最深，貪腐成性，但他是新政的積極推動者，這似乎與他的身份相矛盾，其實也是為了攬權，他與袁世凱結成政治同盟，目的是在新政的權力重組中獲得總理大臣的要職；而對立面的鐵良本身兼軍機大臣、會辦練兵大臣和戶部尚書數職，如責任內閣設立，憑他的資歷不可能撈到總理大臣一職，還可能失去一些重要兼職，得不償失，跳起來反對不足為怪。同時，奕■一派積極推動責任內閣還觸及了載灃等新派王公貴族的利益。載灃也是“改革派”，與瞿鴻■、鐵良等“守舊派”不同，但希望改革大權掌握在以自己為首的少壯派皇族的手里，權力之爭大于觀念之爭，因此在官制改革中，載灃等站在了奕■、袁世凱的對立面。積極推動責任內閣一派打著憲政改革的大旗，妄圖撈取更多的政治資本；反對方則以責任內閣削弱皇權為有力的理由，有的還主張先開國會再設內閣，以限制內閣的權力，反對派還煽動同樣被觸及利益的京官甚至內監集體鬧事反對。最終的裁決者是慈禧太后，她對管制改革贊成但有限度。1906年，奕■奏請官制改革方案，最高決策者批準了對各部的改革方案，未批準設立責任內閣。總體來說，這場丙午官制改革流產了。

二、立憲派在清末新政時期的表現

立憲派是一個特殊群體。這個群體以中國近代以來崛起的資產階級和開明紳士為主。最有代表性的人物是實業家張謇。立憲派的基本主張是：既反對清朝統治的現狀，要求改革，又反對革命，主張實行君主立憲。即在維護皇帝地位的基礎上，召開議會，建立責任內閣，使士紳和民族資產階級參政。

士紳在政權組織中占有重要地位，他們不是官吏，但屬于非正式的權力，政府要依靠他們的輔佐來管理基層民眾，以維系地方社會秩序的穩定。士紳充當了政府官員與普通民眾的“中間人”和“調停人”的角色。他們是地方精英，在基層有巨大影響。經過義和團運動和八國聯軍事件后，部分士紳逐步放棄了過去保守的觀念，致力于興辦新學、投資實業，有些人成為實業家，有些人還出國留學、游歷或進新學堂學習。在思想觀念上，他們接受了一些進步的國家治理觀念；在組織上，預備立憲后清朝設立咨議局以及推行地方自治，給他們提供了政治舞臺，使紳士階層實現了全國性的集結，形成了當時政壇上一股不可忽視的力量。

立憲派希望在中國盡快實行憲政，以抵制日益嚴重的革命，并在憲政中有他們的一席之地。同時，他們對滿洲貴族壟斷政權核心的狀況越來越不滿，在咨議局會議上他們同行政官僚們發生著政爭。但不能把這些政爭簡單的看做思想觀念上的進步與保守之爭，同時也是權力之爭。預備立憲時期的行政權限與議政權限模糊，因此雙方都努力爭取更大的話語權。咨議局作為民意機構，以咨議局議員為代表的立憲派固然有代表民意和發揚民權的一面；同時也有背離的一面，當廣大民眾的利益與士紳的利益沖突時，他們顯然要維護士紳階層的利益。