規范項目用地管理以提高土地利用效率的探索

摘 要：建設項目的實施，必需有土地的有力支撐和保障，而如何保障項目的合理用地需求、規范項目用地秩序，為區域經濟發展服務，是新形勢下國土資源管理的重點。文章針對巴東縣建設項目用地面臨的現狀和困境，深入分析了出現各種矛盾的主要成因，并重點闡述了如何在管理措施上開展探索，化解矛盾，為縣域經濟發展保駕護航。

關鍵詞：國土資源管理；用地需求；用地秩序

為全面落實中央擴大內需，促進經濟平穩較快發展的決策部署，各地搶抓機遇，紛紛爭取工程項目，用以拉動經濟增長。所有項目的實施，需要土地的有力支撐和保障，而如何保障項目合理用地需求，規范項目用地秩序，為縣域經濟發展服務，是新形勢下國土資源管理的重點。通過在基層所先后參與國家重點工程（滬蓉高速公路、宜萬鐵路）、縣重點招商企業（沿渡河電業）、移民工程等項目用地的征地協調工作，對全縣項目用地情況、報批情況進行了了解和調查，筆者認為只有嚴格規范管理用地行為，才能使用地秩序步入良性軌道，積極主動為項目建設優質服務、真正促進地方經濟全面協調可持續發展。

1 我縣項目用地的現狀

據不完全統計，2012年巴東縣共有34家單位申請用地，涉及水電開發、礦山開采、招商引資、交通設施、特種養殖、地災治理、移民復建等眾多范圍，用地面積達81.2364公頃，其中農業用地66.4204公頃。用地項目中，國家重點工程項目用地44.6504公頃，占用地規模的54.9%，招商引資企業用地31.044公頃，占用地規模的38.2%，其他項目用地5.542公頃，占用地規模的6.9%，而2008年規劃預審用地12.8公頃，報批用地26.7951公頃，其中農用地25.2784公頃，報批面積占用地面積32.9%，還有67.1%的項目用地是提前用地，邊用邊批，或用后再批或不批。有的公益事業（如學校、公路等）等項目用地只是依標準給被征地農戶進行補償，簽訂用地協議后，動工修建，就不再審批。在項目實施過程中，項目用地單位還要使用大量的土地，臨時搭建工棚、擺放設施，同時會引發許多次生矛盾，尤其在補償、拆遷、用地數量和范圍上與農戶發生爭議，導致糾紛、阻工現象屢屢發生，如沿渡河電業工程用地在規劃拆遷、臨時用地補償及復墾環節上，經常發生糾紛，鄉鎮共協調、化解矛盾140余起。從以上現象可以看出，項目用地秩序亟待規范。

2 現狀成因分析

通過國土部門開展的一系列土地執法行動以及通過“衛片執法”對違法用地行為的嚴肅查處，用地企業還是“大法不犯，小錯不斷”，為什么項目用地秩序較混亂，用地中會產生許多次生予盾，糾紛不斷呢？究其原因，主要有以下幾個方面：

2.1 用地單位規范用地意識弱

用地單位在用地過程中，只考慮工程設計，只考慮如何順利施工，不考慮百姓利益，不考慮用地合法性。主要表現在以下方面，一是權力關系從中作梗。用地單位認為是國家重點工程，不管程序是否合法，如不及時用地，就直接向省級反映，招商企業用地認為若沒按企業意思用地，就向州、縣反映，其他企業若要用地，就先占地再找關系說情。形成“重點工程強制用地，招商企業關系用地，其他工程違法用地”的現象。二是不按標準補償。在用地過程中，有的用地私下與農戶協商，不管面積多少，補償標準多少，就是幾百或幾千元了事。三是沒有及時辦理用地審批手續。在項目用地時，由于怕農戶阻工，影響工程進度，只是依標準給農戶進行補償，不辦理用地審批手續。四是超越范圍用地。尤其是在臨時用地中，經常為了一時的施工方便而越界占地。五是項目用地時間緊。許多項目用地時間提前，項目用地從規劃、動工、竣工都需要一段時間，而由于多種原因，工程遲遲不能上馬，一旦動工，時間緊迫，工期在急，施工企業只想按期竣工，對手續是否得到審批嚴重忽視。

2.2 被征地農民的期望值高

一是不按程序要求補償。被征地農戶經常找施工單位要求直接給現金補償，不給錢不準動工。二是不依標準要求進行補償。被征地農戶要求“不依面積，給多少錢就動，不給就不動”，不按國家明文規定的補償標準執行。因此，經常出現農民阻工、用地企業與農戶扯皮的現象，因法院排妨致使工期經常延誤，用地難度較大。

2.3 政策法規的約束性強

是由于為了守住耕地保護紅線，用地手續辦理周期相對較長，程序多，手續繁瑣。二是土地規劃調整工作相對滯后。由于經濟形勢及國家政策變化，土地利用總體規劃編制與調整相對跟不上。三是用地計劃指標限制。年初所定用地計劃，由于政策變化，到年終啟動新項目的時候，用地計劃卻早已用完，用地無法審批。

2.4 土地執法力度不夠

土地的合理利用必須用嚴格的土地執法作保障，而在實際的土地執法過程中，因各種利益和關系網的存在，致使土地執法受到限制。比如在項目用地審批中，經常出現以言代法、隨意減免費用、減少程序，甚至默許違法占地的現象。尤其是公益事業（學校、公路及其他設施）用地，從某種程度上講，為了加快項目實施進程，滿足某一時間段內的工作需要，就可能與土地執法發生沖突。在這樣的前提下，土地執法監察往往陷入比較尷尬的局面，要協調好經濟建設和嚴格執法之間的關系比較困難，從而影響了土地執法的力度和效果。

3 對策及建議

我們國家正處于發展中，各項工作都在積極建設，尤其是許多城市在發展中遇到了用地的煩惱，每向前一步，都會受到土地供需矛盾的挑戰。各省紛紛出臺政策拉動內需，無疑會增加很多用地需求，同時在規范用地上也面臨嚴峻形勢，要確保耕地占補平衡，確保縣域經濟發展，必須在管理上增加措施，結合我縣實際，本文認為應該采取以下措施：

3.1 加強輿論宣傳

切實加大土地法律法規的宣傳力度，著力營造依法用地、依法管地、依法護地的濃厚氛圍，為轉變傳統的用地觀念，規范我縣用地秩序創造良好的輿論環境。要增加法律透明度。通過對違法案件查處，對法規法律宣傳，讓干部清楚、群眾明白，耕地保護是一條“高壓線”，明白其中利害關系。同時要加強與決策層面的溝通。國土部門的干部要全面熟悉國家土地利用的政策，加強對土地政策的系統學習和研究，找準用地需求與政策法規的切入點，最后將相關政策、調查報告等與領導進行溝通，以供領導正確決策。

3.2 嚴格規范管理

貫徹落實《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》精神，落實最嚴格的耕地保護和節約用地制度。各類建設項目要盡量少占或不占耕地，并確保先補后占，占補平衡；加大存量和低效土地挖潛力度，嚴格執行用地標準、用地程序。其次，要加大執法力度。嚴厲查處未經審批擅自占用集體土地建住宅和其他改變土地用途的違法案件，做到發現一起查處一起，形成強大威懾效果。同時要建立健全執法監管長效機制，采取有效措施，做到早發現，早制止，早處理，減少投資建設損失，降低執法成本。三是要嚴格實行問責制。實行責任追究，地方政府官員對當地耕地保護，節約用地和土地執法負總責，國土部門干部承擔直接工作責任，若有失誤，嚴格追究。

3.3 積極優質服務

作為國土部門，應為用地項目單位提供優質服務，從源頭上杜絕違法用地，規范用地行為。一是搞好政策咨詢。為用地企業搞好法律咨詢和政策解釋，指出具體操作的辦法，讓用地企業在用地過程中少走彎路。二是加強土地利用總體規劃的統籌和管理。抓緊修編，將新增建設項目納入新一輪規劃統籌安排，重點保障。三是提供用地“一條龍”服務。整合局內單位現有機構，給用地企業提供從“地勘地災評估-勘測定界-土地估價-土地代征”一條龍服務，在政策范圍內切實減少用地企業辦理手續的麻煩，盡量做到一次到位。四是建立審批快車道。加快用地預審，根據項目實施的緩急程度，優先安排，科學調整計劃安排，突出重點和急需，提高工作效率，從而建立審批快車道。五是加大耕地后備資源開發整理力度。通過土地整理，復墾和開發，低丘崗田改造，提高耕地質量，補充耕地數量，確保耕地動態平衡。

3.4 切實維護農民利益

一是嚴格履行征地程序。公開透明操作，依法履行告知、聽證等程序。二是完善征地補償辦法。合理確定補償標準，積極拓展安置渠道，積極爭取多項政策，優先解決被征地農戶的實際問題。三是加強征地實施過程監督。從征地程序、面積丈量、費用補償過程進行監督，確保補償費用足額支付到被征地農戶手中。

4 結束語

近年來，通過國家的宏觀管理，堅持兩個最嚴格的耕地保護和節約集約用地制度，我國耕地面積減少的速度明顯趨緩。隨著《意見》的出臺，可見國家更加重視土地的科學利用和規范管理。為了用足用好國家各項土地政策，我縣尚需要積極的探索和實踐。只有注重縣域土地的宏觀管理，發揮土地的綜合效益，才能保障項目的實施真正推動縣域經濟發展，真正造福于民。

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作者簡介：向險峰（1973，9-），男，工程師。