鄉(xiāng)村旅游的產(chǎn)業(yè)政策扶持體系與行業(yè)管理研究——以廣東省鄉(xiāng)村旅游業(yè)為例

周楊 徐強(qiáng)

(1.廣東工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院，廣東 廣州 510520;2.華南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510642)

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村旅游依托“三農(nóng)”，以其自身的產(chǎn)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)，在各地得到了充分重視并迅速發(fā)展，市場(chǎng)需求隨之旺盛，出于鄉(xiāng)村旅游動(dòng)機(jī)的游客比重也隨之增長(zhǎng)。以廣東省為例，該省2014年提出了“美麗鄉(xiāng)村”旅游工程計(jì)劃，計(jì)劃通過(guò)該項(xiàng)活動(dòng)“創(chuàng)建20 個(gè)廣東旅游名鎮(zhèn)和40 個(gè)廣東旅游名村”。此項(xiàng)目的最終實(shí)現(xiàn)無(wú)疑將鞏固鄉(xiāng)村旅游的行業(yè)地位，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。

然而，由于鄉(xiāng)村旅游的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)涉及旅游業(yè)、農(nóng)業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)、商貿(mào)業(yè)等多個(gè)行業(yè)，目前對(duì)其管理邊界缺乏清晰界定，加之近年來(lái)發(fā)展速度過(guò)于迅猛，行業(yè)管理規(guī)范與地方政府的配套措施則顯得較為滯后，而且由于政出多門(mén)，諸多政策之間缺乏協(xié)同，導(dǎo)致對(duì)于鄉(xiāng)村旅游的規(guī)范存在一些政策盲區(qū)，甚至政策沖突。另外，現(xiàn)有的行業(yè)管理?xiàng)l例及政府政策大多是促進(jìn)旅游業(yè)本身發(fā)展的應(yīng)急之舉，對(duì)鄉(xiāng)村旅游中農(nóng)民有效就業(yè)問(wèn)題缺乏系統(tǒng)思考，管理與政策應(yīng)對(duì)當(dāng)前新問(wèn)題時(shí)的創(chuàng)新手段仍顯不足。

特別是在鄉(xiāng)村旅游的具體實(shí)踐中，城市周邊地區(qū)的開(kāi)發(fā)呈現(xiàn)出農(nóng)民一擁而上的自發(fā)無(wú)序狀態(tài)，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展規(guī)模小、管理弱，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)村旅游的現(xiàn)有行業(yè)管理思路和產(chǎn)業(yè)政策，并對(duì)鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展適時(shí)進(jìn)行調(diào)控和引導(dǎo)，有利于促進(jìn)農(nóng)民工有效就業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)、維持農(nóng)村穩(wěn)定的目標(biāo)。

二、我國(guó)現(xiàn)有的鄉(xiāng)村旅游政策支持體系

縱觀我國(guó)的旅游政策體系，可以發(fā)現(xiàn)，在不同的發(fā)展階段，我國(guó)的政策體系對(duì)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展產(chǎn)生了不同的影響。

(一)我國(guó)鄉(xiāng)村旅游萌芽期的旅游政策(見(jiàn)表1)

這一時(shí)期，我國(guó)的旅游政策多以引導(dǎo)旅游業(yè)向正規(guī)化方向發(fā)展為導(dǎo)向，旅游管理規(guī)制被理順，監(jiān)督和管理機(jī)構(gòu)相應(yīng)建立。同時(shí)，伴隨著政策的推出，基礎(chǔ)設(shè)施也隨之建設(shè)，鄉(xiāng)村旅游長(zhǎng)期發(fā)展的鋪墊逐漸形成。

表1 鄉(xiāng)村旅游萌芽期我國(guó)的旅游政策

表2 鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)范期我國(guó)的旅游政策

(二)我國(guó)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)范期的旅游政策(見(jiàn)表2)

這一時(shí)期，在政策工具的選擇上，我國(guó)政府在堅(jiān)持重視強(qiáng)制性工具的同時(shí)，開(kāi)始轉(zhuǎn)變政府自身職能，更多地制定了旅游行業(yè)行為規(guī)則，由引導(dǎo)旅游活動(dòng)轉(zhuǎn)為維護(hù)正常活動(dòng)秩序。

(三)我國(guó)鄉(xiāng)村旅游成長(zhǎng)壯大期的旅游政策(見(jiàn)表3)

這一時(shí)期，政府依然將發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展作為最大的政策目標(biāo)。與前兩個(gè)時(shí)期不同的是，政府開(kāi)始認(rèn)識(shí)到旅游事業(yè)并不應(yīng)該只具有經(jīng)濟(jì)功能，旅游事業(yè)的其他功能同樣具有非常重要的作用。

三、廣東省鄉(xiāng)村旅游發(fā)展現(xiàn)狀及政策體系

(一)廣東省鄉(xiāng)村旅游發(fā)展現(xiàn)狀

廣東省鄉(xiāng)村旅游資源獨(dú)具嶺南文化特色，表現(xiàn)在濃郁的鄉(xiāng)土文化、獨(dú)特的民俗風(fēng)情、多彩的民族特色、甜美的田園風(fēng)光等方面。近年來(lái)，更有大批特色鮮明、形式多樣的鄉(xiāng)村旅游活動(dòng)陸續(xù)出現(xiàn)，旅游市場(chǎng)隨之活躍。

該省的農(nóng)業(yè)特色鮮明。因地處熱帶、亞熱帶地區(qū)，得益于亞熱帶季風(fēng)氣候，廣東省鄉(xiāng)村旅游地往往四季分明，植被茂密，光熱條件良好，并且該省的農(nóng)業(yè)種植地域特色較為鮮明，如粵西盛產(chǎn)荔枝、龍眼、香蕉等富有亞熱帶特征的農(nóng)作物，珠江三角洲以桑基聞名于世，粵北更有多種山區(qū)特色作物，鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)擁有先天資源優(yōu)勢(shì)。

嶺南水鄉(xiāng)獨(dú)具魅力。境內(nèi)面積100 平方公里以上的河流達(dá)543 條，其中獨(dú)流入海的河流52 條，珠江、東江等各大河流流布廣東各地，哺育了水網(wǎng)交錯(cuò)的嶺南水鄉(xiāng)。

山巒風(fēng)光、溶洞峰林、川峽險(xiǎn)灘、湖泊水庫(kù)、溫泉熱水等自然資源豐富。廣東省已建森林公園460處，打造了“石門(mén)紅葉”、“流溪香雪”等特色景觀。另外，擁有包括瑤族、壯族、回族、滿族和畬族等民族特色鮮明的風(fēng)情景觀，全省有連南、連山、乳源3 個(gè)自治縣，有7 個(gè)民族鄉(xiāng)和分布在50 多個(gè)縣域的380多個(gè)少數(shù)民族聚居村，鄉(xiāng)村民族旅游資源豐富。

表3 鄉(xiāng)村旅游成長(zhǎng)壯大期我國(guó)的旅游政策

三大不同的族系文化——廣府文化、客家文化和潮汕文化共同凸顯嶺南文化特色，形成了各具特色、風(fēng)格迥異的鄉(xiāng)村民俗文化。方言、民間文學(xué)、音樂(lè)舞蹈藝術(shù)、民間工藝美術(shù)、傳統(tǒng)民居和民俗文化，成就獨(dú)特的廣東鄉(xiāng)村文化旅游特色。近年來(lái)，廣東省內(nèi)鄉(xiāng)村旅游線路推出了從化賞梅花香雪、雪訪南嶺、嶺南水鄉(xiāng)采果、貢橘之鄉(xiāng)摘橘、西沙野趣島摘草莓、三椏瑭探幽等一系列賞雪、采果的鄉(xiāng)村生態(tài)休閑之旅和連南瑤族風(fēng)情、德慶金林水鄉(xiāng)、龍湖古寨、潮汕風(fēng)情、嶺南白水寨、南沙蒲洲花園、沙灣留耕堂、佛山祖廟、石灣陶瓷、寶勝古寺祈福等一系列探訪古鎮(zhèn)、古寨、古廟、古寺的鄉(xiāng)村文化觀光之旅。

(二)廣東省鄉(xiāng)村旅游政策支持體系現(xiàn)狀及提升

1.政府扶持力度持續(xù)加強(qiáng)

廣東省旅游局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示:2002年至2012年，廣東省共投入旅游扶貧資金4.07 億元，扶持的重點(diǎn)項(xiàng)目共10 批695 個(gè)(含農(nóng)家樂(lè)155 個(gè))，覆蓋全省90 個(gè)縣(市、區(qū))。可以看出，廣東省政府特別注重扶持鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展。一度貧窮落后的粵北山區(qū)和東西兩翼更是得益于鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。有數(shù)據(jù)顯示，僅2010年，廣東省有775 萬(wàn)元扶貧資金被用于獎(jiǎng)勵(lì)全省旅游扶貧星級(jí)農(nóng)家樂(lè)項(xiàng)目，粵東西北欠發(fā)達(dá)地區(qū)155 家當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶(hù)自主開(kāi)發(fā)的農(nóng)家樂(lè)得到這筆專(zhuān)項(xiàng)扶持。2013年有400 萬(wàn)扶持資金被投入用于連南南崗千年瑤寨鄉(xiāng)村旅游綜合項(xiàng)目示范點(diǎn)開(kāi)發(fā)。

此外，多項(xiàng)系列評(píng)選活動(dòng)也進(jìn)一步加強(qiáng)了鄉(xiāng)村旅游的宣傳和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)。廣東省委宣傳部、廣東省旅游局主辦“2006 廣東鄉(xiāng)村游”活動(dòng)，并于同年評(píng)選出60 個(gè)“廣東最美的鄉(xiāng)村”。2012年評(píng)選出包括廣州市番禺區(qū)沙灣車(chē)陂街及安寧西街、汕頭市澄海區(qū)隆都鎮(zhèn)前美村等“廣東十大最美古村落”。

2.規(guī)劃保障體系進(jìn)一步完備

廣東將進(jìn)一步推動(dòng)全國(guó)旅游綜合改革示范區(qū)、旅游強(qiáng)省建設(shè)，深入開(kāi)展國(guó)民旅游休閑計(jì)劃，發(fā)揮旅游業(yè)在扶貧開(kāi)發(fā)、促進(jìn)就業(yè)、對(duì)外交流合作、提升國(guó)民生活質(zhì)量和幸福指數(shù)等方面的重要作用，加快完善了旅游行業(yè)規(guī)劃，制定了《廣東省旅游業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》《廣東郵輪旅游發(fā)展規(guī)劃》《珠三角旅游產(chǎn)業(yè)一體化規(guī)劃》。其中《廣東省旅游業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》進(jìn)一步明確了廣東旅游業(yè)“一帶五區(qū)”的發(fā)展布局，即廣東濱海旅游產(chǎn)業(yè)帶、珠三角廣府大都會(huì)旅游區(qū)、粵北生態(tài)旅游主體功能旅游區(qū)、粵東北客家鄉(xiāng)村生態(tài)文化旅游區(qū)、粵東潮汕濱海文化旅游區(qū)、粵西亞熱帶濱海旅游區(qū)。“十二五”期間，廣東將傾力打造“丹霞山－開(kāi)平碉樓”世界遺產(chǎn)游、粵港澳都市游、潮汕文化濱海美食游、客家文化山水度假游、禪宗文化游等八條全新的精品旅游線路。同時(shí)，通過(guò)舉辦中國(guó)(廣東)國(guó)際旅游產(chǎn)業(yè)博覽會(huì)、建設(shè)五大旅游產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等，加快推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

四、鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策與行業(yè)管理面臨的主要問(wèn)題

(一)土地政策支持方面的問(wèn)題

如何避免在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過(guò)程中強(qiáng)勢(shì)資本和權(quán)力支配引發(fā)的征地沖突損害鄉(xiāng)村旅游的社區(qū)參與，目前仍是需要各方關(guān)注并值得研究的問(wèn)題。

(二)勞動(dòng)保障政策方面的問(wèn)題

如何在農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)與鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)者利益保護(hù)之間建立平衡，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展與農(nóng)民權(quán)益的真正可持續(xù);特別需要解決的是現(xiàn)有的農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)體系如何與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展所急需的人才技能實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接。

(三)產(chǎn)業(yè)政策方面的問(wèn)題

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，始終需要關(guān)注如何有效限制外來(lái)經(jīng)營(yíng)者占據(jù)鄉(xiāng)村旅游業(yè)中經(jīng)營(yíng)者主體地位的“飛地化”現(xiàn)象。政策完善進(jìn)程中，需要思考如何制定外來(lái)投資者與本地農(nóng)戶(hù)業(yè)務(wù)分工互補(bǔ)的政策，同時(shí)該政策要能夠充分發(fā)揮外來(lái)投資者在資本、技術(shù)、理念、市場(chǎng)等方面的優(yōu)勢(shì)，延長(zhǎng)農(nóng)家樂(lè)的產(chǎn)業(yè)鏈。

上述問(wèn)題屬于政策制定及完善過(guò)程中需要格外關(guān)注的問(wèn)題。當(dāng)然，政策的實(shí)施還要有硬件支撐。新農(nóng)村建設(shè)類(lèi)的國(guó)家宏觀政策及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如何為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐，從而最終為農(nóng)民工長(zhǎng)遠(yuǎn)的就業(yè)環(huán)境提供基礎(chǔ)保障，是未來(lái)需要解決的問(wèn)題。

五、廣東省鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)政策與行業(yè)管理協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建

目前，鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)及農(nóng)民就業(yè)所涉及的不同政策主體之間利益的協(xié)調(diào)與管理協(xié)同，上至中央、部委層面，下至各地方職能機(jī)構(gòu)及官方公共信息平臺(tái)，都需要解決一些關(guān)鍵問(wèn)題。例如，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組與國(guó)務(wù)院農(nóng)民工工作聯(lián)席會(huì)議決策機(jī)制需要快速獲得農(nóng)村一線實(shí)情的準(zhǔn)確信息支持及政策執(zhí)行效果反饋;部委層面的機(jī)構(gòu)，諸如國(guó)家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、勞動(dòng)保障、教育、科技、建設(shè)、財(cái)政七部委之間，要解決好在農(nóng)民工就業(yè)及鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)促進(jìn)事務(wù)上的有效權(quán)力劃分及協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng);社會(huì)勞動(dòng)保障部、農(nóng)業(yè)部(農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展中心)、國(guó)家旅游局(綜合協(xié)調(diào)司)等職能機(jī)構(gòu)，需要解決共同推進(jìn)當(dāng)前返鄉(xiāng)農(nóng)民工在鄉(xiāng)村旅游業(yè)中有效就業(yè)的問(wèn)題;地方工商、稅務(wù)部門(mén)則要更好地為鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)提供“綠色通道”，為農(nóng)民工就業(yè)提供直接服務(wù)幫助。

對(duì)于官方公共信息平臺(tái)而言，諸如中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)網(wǎng)(社會(huì)勞動(dòng)保障部)、中國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)網(wǎng)(農(nóng)業(yè)部)、中國(guó)鄉(xiāng)村旅游網(wǎng)/休閑農(nóng)業(yè)網(wǎng)(農(nóng)業(yè)部、國(guó)家旅游局)、中國(guó)旅游網(wǎng)(國(guó)家旅游局)、中國(guó)鄉(xiāng)村旅游推介網(wǎng)(新華社)等主要網(wǎng)站的信息資源則要聚焦于鄉(xiāng)村旅游中的農(nóng)民就業(yè)主題，實(shí)現(xiàn)就業(yè)信息共享與整合。

總之，廣東省鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，應(yīng)借助實(shí)施“美麗鄉(xiāng)村”旅游工程，開(kāi)展“廣東旅游名鎮(zhèn)名村”創(chuàng)建活動(dòng)，同時(shí)應(yīng)充分應(yīng)用各級(jí)力量和優(yōu)勢(shì)，及時(shí)抓住并發(fā)揮政策優(yōu)勢(shì)，順應(yīng)旅游市場(chǎng)發(fā)展需求，開(kāi)發(fā)多品類(lèi)產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的轉(zhuǎn)型升級(jí)。