完善中央銀行支付結算監管問題研究

摘要：支付結算監督管理是基層人民銀行的重要職責之一。隨著支付結算從“服務型管理”向“監管型服務”的轉變，監管型服務將貫穿支付結算工作。本文梳理當前中央銀行支付結算監督管理工作的主要做法，找出存在的主要問題，提出相關建議。

關鍵詞：中央銀行；支付結算；監督管理

一、當前中央銀行支付結算監管工作的做法

（一）完善機制，促進支付結算制度執行力的有效落實

一是認真履行“兩管理、兩綜合”職責。2010年開始，人民銀行分支機構積極探索“兩綜合、兩管理”工作新模式，“兩綜合”即綜合執法檢查、綜合評估，“兩管理”即開業管理和日常管理，支付結算工作也是“兩綜合、兩管理”中的重要指標。以此為契機，通過準入培訓、約見談話、業務考試、風險提示、日常管理考核等方式，嚴格支付系統參與者準入、退出管理；通過完善檢查方案、舉辦培訓、交流經驗和匯編法律法規等方法，提高了執法檢查質量和效率。二是進一步完善人民銀行與商業銀行支付服務與支付結算聯席會議制度，通過工作通報、經驗交流、業務推介、問題答疑等形式促進支付市場各參與者的溝通，為部署支付結算監管政策、解決監管中問題、反饋政策實施效果提供便捷的機制保障。

（二）加強管理，切實維護各類支付系統運行

一是通過制定完善各項支付系統管理制度、召開會議、風險提示、現場或非現場檢查等方式，強化人民銀行、支付清算系統參與者風險責任意識。二是組織開展各類支付系統突發事件應急處置演練，保障支付系統安全穩定運行。三是探索實施對商業銀行支付系統運行和業務處理情況進行檢查和評估，建立金融機構重要支付系統及關聯系統評估長效機制。四是推廣建設第二代支付系統和中央銀行會計核算數據集中系統，實現系統功能升級和換代，進一步提升安全管理水平。

（三）穩步推進，加強非金融支付機構支付業務監管

2010年6月，人民銀行發布《非金融機構支付服務管理辦法》，正式明確對非金融機構支付業務實施準入審批和監督管理，標志著非金融機構支付業務納入國家支付體系監管范疇。2012年，中國人民銀行連續出臺了《支付機構預付卡業務管理辦法》、《關于建立支付機構監管報告制度的通知》等，進一步完善非金融支付機構監管制度。同時，通過開展現場檢查、風險提示、建立報告制度等方式加大非金融機構支付業務監管工作力度，對不具備取得《支付業務許可證》條件的機構，協調相關部門開展市場清理退出工作。

（四）規范引導，推動支付工具管理安全與效率并重

一是以《票據法》為依托，加強對金融機構、企事業單位票據業務的監管，針對當前經濟形勢下票據業務管理和操作中暴露出的風險問題進行監督；同時，加大電子商業匯票的宣傳推介力度，利用電票系統登記功能防范紙票風險，推進電票業務發展。二是組織各發卡、收單機構不斷完善發卡、受理、商戶和機具管理、外包服務業務等環節的風險控制，加強銀行卡業務規范管理，嚴密防范信用卡惡意透支、套現等違法行為。三是認真落實存款賬戶實名制，健全銀行結算賬戶業務復核制度，推動金融機構有序開展存量個人銀行結算賬戶相關公民身份信息真實性核實工作，提高賬戶管理和聯網核查工作水平。

二、當前中央銀行支付結算監督管理工作存在的問題

（一）監督管理法律滯后，難以適應當前的監管要求

一是目前許多支付結算法律法規滯后，例如《票據法》、《支付結算辦法》等已不符合當前經濟發展需要，無法對金融機構、企事業單位的支付行為進行規范和約束。二是支付結算領域許多法規法律層次較低，例如關于支付系統、賬戶管理、銀行卡等工作的法規制度，法律層次較低導致了約束力較差，影響了實際落實效果。三是支付結算領域存在許多法律法規空白，比如對非金融支付機構支付業務管理方面，備付金存管、互聯網支付等配套制度仍未出臺，基層行在具體規范檢查過程中缺乏依據。

（二）監管協調機制缺乏，難以發揮監管效能

隨著經濟的快速發展和金融市場的繁榮，支付結算監管的對象已經突破了傳統的銀行業金融機構，擴展到非金融支付機構等，給中央銀行的支付結算監督管理帶了了很多新的課題。目前，對許多支付業務監管過程中涉及到公安、工商、稅務等部門，而跨部門監管協調機制仍不健全，給基層的實際工作帶來了一定的難度。目前，人民銀行與公安部門連續幾年聯合開展打擊銀行卡犯罪專項行動，與公安部門建立了良好的合作關系，但與其他部門的聯席合作機制仍未完善，需要更高層面予以確立。

（三）監督管理手段落后，難以適應監管需要

近幾年來，金融電子化呈現出飛速發展的態勢，支付結算工具不斷推陳出新，支付結算手段日益現代化。但與此形成鮮明對照的是，基層中央銀行支付結算監管的方式和手段仍比較落后，雖然人行負責的支付清算、賬戶管理和反洗錢監測等業務系統能夠部分獲取金融機構的結算、清算業務信息，但利用高科技實施動態監控的網絡監控系統仍未建立，基層央行無法在第一時間發現金融機構違反規章的支付結算行為，由于監管手段與監管方式明顯滯后于科技發展與業務創新的步伐，支付結算監管人員在履行監管職能時常常感到力不從心，不僅效率低下，而且效果不佳，在各金融機構會計結算普遍實現電子化的情況下，很難發現深層次的問題與隱患。

（四）監管隊伍力量薄弱，難以確保監督質量

一是人民銀行支付結算隊伍存在人員不足、年齡結構不合理的問題，特別是到了地市以下，支付結算人員隊伍老化較為嚴重，對支付結算監管工作的深入開展有一定的限制。二是支付結算人員隊伍專業知識結構不合理，復合型支付結算業務人才不足。隨著支付體系的快速發展、支付結算工作內容和工作范圍不斷擴展，當前人民銀行基層支付結算人員隊伍已不能適應和滿足現有工作需要，比如，對非現金支付工具、支付機構支付業務等新業務還較為生疏，在協調工作力度、調查研究能力及綜合業務水平方面還存在著差距，監管水平不高。

三、完善中央銀行支付結算監督管理工作的建議

（一）加強法規建設，提高法律層次

一是建議盡快對《票據法》、《支付結算辦法》、《票據管理實施辦法》等較為滯后的法律法規進行修改。二是建議提升支付系統、賬戶管理、銀行卡等領域法規制度的法律層次，完善支付系統規則設計，明確支付系統支付指令的有效性、結算最終性和軋差安排的法律地位。增強制度的約束力，制定重要支付系統判斷標準，加強重要支付系統監管透明度，切實防范系統性風險，保障系統參與者和社會公眾合法權益。三是盡快出臺非金融支付機構監管相關配套制度，完善網絡支付、預付卡等電子貨幣發行與清算相關規定，為促進支付服務市場健康發展奠定更加堅實的法律基礎。四是完善支付服務收費機制。不斷完善支付服務收費機制，明確支付結算業務中政府定價、政府指導價和市場調節價的范圍或標準，實現成本、風險與收益相匹配，保障金融消費者權益和社會公眾利益。

（二）明確監管職責，提高監管效果

一是梳理并界定監管職責。根據相關法律條款，進一步明確賦予人民銀行對支付結算的監督和管理職權，確立人民銀行在支付結算體系監督中的主導地位；進一步理順與銀行業監督機構的支付結算管理職責交叉關系，做到職責分明，各有側重，相互協調，增強監督管理的針對性。二是建立監管機構管理信息共享機制。要進一步加強與銀監、工商、公安等部門的有效溝通，促進工作之間協調合作，并依靠各自的管理優勢，營造良好的支付結算環境，切實提高監管效果。三是完善人民銀行分支行之間的日常監督管理信息共享、重大業務問題和風險事件協查、聯合檢查工作機制，提高人民銀行分支行支付結算監督管理工作效率。

（三）改進監管手段，提高監管質量

一是提高檢查實效。通過電子化手段，采集銀行賬戶管理系統與同城票據交換系統、大小額支付系統、信貸登記系統、商業銀行行內系統的數據，依靠計算技術進行自動比對分析，查找問題線索。二是加強非現場監管。逐步建立動態監控的網絡監控系統，及時監測轄區支付結算基本情況，提高監督管理的全面性。三是發揮社會監督作用。通過實行不良支付行為社會舉報制度、金融機構定期檢查報告制度等，掌握轄區支付結算業務中產生的苗頭性問題，及時督促整改，促使銀行、客戶自覺遵守支付結算紀律。

（四）加強業務培訓，提高隊伍素質。

一是加強支付結算業務人員培訓，強化對網絡銀行、電子貿易、網上支付，電子貨幣發行等新型業務的學習，掌握其交易規則及業務處理程序。二是可采取走出去的方式，選派會計人員到商業銀行接受鍛煉，熟悉商業銀行新的支付結算工具和支付結算方式。三是加大用人機制改革力度，通過競爭上崗、雙向選擇等形式實現優勝劣汰，加支付結算人員的危機感，增強支付結算人員的工作活力和工作積極主動性。四是轉變觀念、改進方法、加強服務，寓有效的支付結算管理于高質量的支付結算服務之中。

課題組組長：鄧齊榮

課題組成員：李勇 黃衛平 胡曉慧