財(cái)政性存款繳存業(yè)務(wù)的調(diào)查與思考

財(cái)政性存款是中央銀行基礎(chǔ)貨幣的一部分，它與法定存款準(zhǔn)備金一起對(duì)增強(qiáng)中央銀行的宏觀調(diào)控能力，理順人民銀行與商業(yè)銀行之間的資金關(guān)系，起著不可低估的作用。然而，不知源于何時(shí)，劃繳人民銀行的財(cái)政存款越來(lái)越少，甚至有的金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)多年未劃繳財(cái)政性存款。就此，我們做了一些相關(guān)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)財(cái)政性存款繳存業(yè)務(wù)辦理過(guò)程中存在一些問(wèn)題，值得關(guān)注。

一、財(cái)政性存款繳存的歷史回顧

1984年，中國(guó)人民銀行獨(dú)立行使中央銀行職能。同年10月，人、工、農(nóng)、中四總行聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于頒發(fā)各專(zhuān)業(yè)銀行向人民銀行劃繳存款的范圍和委托代理人民銀行賬務(wù)的規(guī)定的通知》（（1984）銀發(fā)字第257號(hào)），要求各專(zhuān)業(yè)銀行將其吸收的存款按財(cái)政性與一般性存款進(jìn)行分類(lèi)，財(cái)政性存款作為人民銀行的信貸資金，各專(zhuān)業(yè)銀行要100%劃繳人民銀行，各專(zhuān)業(yè)銀行城市區(qū)辦、行和縣支行每旬調(diào)整一次，在旬后5日內(nèi)辦理，縣支行以下處、所，可以每月調(diào)整一次，在月后8日內(nèi)辦理。90年代中期，專(zhuān)業(yè)銀行改革為商業(yè)銀行后，包括以后成立的股份制商業(yè)銀行，仍按上述規(guī)定向人民銀行劃繳財(cái)政性存款。1998年3月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中國(guó)人民銀行決定對(duì)原來(lái)的存款準(zhǔn)備金制度實(shí)施改革，將金融機(jī)構(gòu)原代理人民銀行財(cái)政性存款中的機(jī)關(guān)團(tuán)體存款、財(cái)政性預(yù)算外存款劃為金融機(jī)構(gòu)的一般存款，中央預(yù)算收入、地方國(guó)庫(kù)存款和代理發(fā)行國(guó)債款項(xiàng)等財(cái)政性存款仍作為人民銀行的信貸資金來(lái)源由商業(yè)銀行100%向人民銀行繳存。財(cái)政性存款的繳存范圍調(diào)整后，其劃繳方式不變，即各商業(yè)銀行按規(guī)定的時(shí)間將財(cái)政性存款全額就地劃繳中國(guó)人民銀行當(dāng)?shù)胤帧⒅小＝陙?lái)，雖然人民銀行陸續(xù)對(duì)各商業(yè)銀行財(cái)政性存款的繳存范圍進(jìn)行了調(diào)整，但其繳存方式和時(shí)間等規(guī)定一直沒(méi)有改變。

二、存在的問(wèn)題

（一）利益趨動(dòng)導(dǎo)致財(cái)政性存款繳存不足。一方面財(cái)政性存款繳存業(yè)務(wù)手續(xù)費(fèi)低，成本和收益倒掛，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)把一些該納入財(cái)政性存款繳存范圍的資金納入一般存款。假設(shè)，某一金融機(jī)構(gòu)劃來(lái)財(cái)政存款賬戶全年日均余額為100萬(wàn)元，按日均余額萬(wàn)分之五計(jì)付手續(xù)費(fèi)，可獲得500元收入，但如果按一般存款繳存，按現(xiàn)行的超額存款準(zhǔn)備金利率0.72% 可獲得利息收入7200元，如果把這部分資金上劃到上級(jí)行，所得的收益就更高。另一方面，財(cái)政存款屬全額繳存、全部“凍結(jié)”，而一般性存款按法定準(zhǔn)備金率繳存，按現(xiàn)行繳存率，兩者之間存在約八成左右的繳存差額。在資金緊張的環(huán)境下，“可用資金最大化”很容易成為銀行機(jī)構(gòu)違規(guī)操作的主要誘因。

（二）現(xiàn)行管理規(guī)定缺乏系統(tǒng)性，人民銀行監(jiān)管難。一是相關(guān)規(guī)定不合理，柜面監(jiān)督難。按照規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)在辦理繳存（或調(diào)整）財(cái)政性存款時(shí)，月初需提交上月末日計(jì)表，而在中、下旬卻不用提交日計(jì)表，造成基層人行在辦理金融機(jī)構(gòu)中、下旬繳存款業(yè)務(wù)時(shí)，只能憑金融機(jī)構(gòu)提供的財(cái)政性繳存款科目清單核對(duì)繳存金額，無(wú)法對(duì)金融機(jī)構(gòu)的中、下旬繳存款數(shù)據(jù)的真實(shí)性進(jìn)行核對(duì)，繳存全憑銀行機(jī)構(gòu)自覺(jué)。二是繳存科目不規(guī)范，人民銀行審核難。人民銀行總行多次對(duì)存款范圍的會(huì)計(jì)科目進(jìn)行調(diào)整，但是沒(méi)有會(huì)計(jì)科目使用說(shuō)明，實(shí)際監(jiān)管過(guò)程中人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)財(cái)政存款賬戶資金來(lái)源和性質(zhì)難以查實(shí)，無(wú)法確定資金的科目歸屬。三是處罰依據(jù)不明，執(zhí)法處于兩難。對(duì)于財(cái)政性存款的繳存違規(guī)處罰，人民銀行總行在1984年以（1984）銀發(fā)字（70）號(hào)文明確了處罰標(biāo)準(zhǔn)，即欠繳行為的處罰為“日萬(wàn)分之二”，遲繳為“日萬(wàn)分之四”，而且都明確為罰息。《金融違法行為處罰辦法》第二十二條規(guī)定，“金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政存款或者資金的，給予警告，沒(méi)收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒(méi)有違法所得的，處5萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下的罰款”，高達(dá)“5萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下”罰款，讓金融機(jī)構(gòu)難以接受。這使得基層人民銀行在實(shí)際工作中難以把握，大大削弱了執(zhí)法的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。

（三）人民銀行各職能部門(mén)缺乏協(xié)調(diào)，管理存在漏洞。目前，人民銀行貨幣信貸部門(mén)負(fù)責(zé)組織財(cái)政性存款管理、監(jiān)督和處罰工作，會(huì)計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)日常的財(cái)政性存款的繳存和核算，但是在日常工作中，會(huì)計(jì)部門(mén)往往只注重核算，對(duì)金融機(jī)構(gòu)報(bào)表資料的真實(shí)性缺乏檢查；而貨幣信貸部門(mén)對(duì)金融機(jī)構(gòu)財(cái)政性存款的繳存、變動(dòng)情況等缺乏必要的掌握和分析，實(shí)地檢查難度增加。

（四）有關(guān)規(guī)定時(shí)間跨度長(zhǎng)，經(jīng)辦人員模糊不清。劃繳財(cái)政性存款是一項(xiàng)相對(duì)老的業(yè)務(wù)，從1984年開(kāi)始，至今已有20多年歷史，隨著時(shí)間的流逝，業(yè)務(wù)人員的不斷更迭，新接手的會(huì)計(jì)人員大多僅依靠“師傅”的言傳身教，沒(méi)有系統(tǒng)性的文件依據(jù)，由于人員頻繁更換，時(shí)間太長(zhǎng)，文件散失等原因，部分金融機(jī)構(gòu)和人民銀行經(jīng)辦人員對(duì)財(cái)政性存款繳存的具體規(guī)定模糊不清，造成實(shí)際操作與文件規(guī)定形成偏差而尚未察覺(jué)。

（五）財(cái)政性存款繳存管理處罰制度體系不完備。在執(zhí)法實(shí)踐中，針對(duì)不同的違法違規(guī)事實(shí)，一般實(shí)施了三種處罰：一是對(duì)少繳財(cái)政性存款的，視為少繳存款準(zhǔn)備金，按《商業(yè)銀行法》第77條給予20萬(wàn)元至50萬(wàn)元的罰款；或者依據(jù)《中國(guó)人民銀行關(guān)于加強(qiáng)存款準(zhǔn)備金管理的通知》（銀發(fā)〔2004〕302號(hào)）規(guī)定“中資商業(yè)銀行未按照中國(guó)人民銀行規(guī)定交存存款準(zhǔn)備金的……對(duì)其交存存款準(zhǔn)備金不足部分按每日萬(wàn)分之六的比例處以罰款”；二是對(duì)漏繳財(cái)政性存款的，視為占?jí)贺?cái)政存款或者資金行為，依據(jù)《金融違法行為處罰辦法》第22條規(guī)定“……金融機(jī)構(gòu)占?jí)贺?cái)政存款或者資金的，給予警告，沒(méi)收違法所得，并處違法所得1倍以上3倍以下的罰款，沒(méi)有違法所得的，處5萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下的罰款……”，視情節(jié)給予罰款。三是對(duì)漏繳財(cái)政性存款所獲利息，視為不當(dāng)?shù)美枰宰防U。理由是漏繳財(cái)政性存款是被當(dāng)作一般性存款按準(zhǔn)備金率存入人民銀行，人民銀行也視為準(zhǔn)備金存款記付了利息，而作為財(cái)政性存款繳存是不應(yīng)記付利息的。有金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為上述處罰均值得商榷，理由是：首先《中國(guó)人民銀行法》等法律法規(guī)中沒(méi)有財(cái)政性存款繳存法律條款，早期法規(guī)制度中雖有但已失效，要求金融機(jī)構(gòu)繳存財(cái)政性存款缺乏依據(jù)；其次是《中國(guó)人民銀行法》第32條賦予人民銀行的9項(xiàng)檢查監(jiān)督權(quán)中，不包括對(duì)財(cái)政性存款繳存管理監(jiān)督；其三是銀發(fā)〔2004〕302號(hào)未明確提及財(cái)政性存款繳存處罰，比照一般性存款繳存處罰依據(jù)不足，即使比照也只對(duì)所管轄法人金融機(jī)構(gòu)有權(quán)，部分處罰權(quán)限不夠；其四是上述處罰綜合數(shù)額過(guò)大，一般金融機(jī)構(gòu)難以承受。上述異議的存在說(shuō)明，人民銀行對(duì)財(cái)政性存款繳存管理制度研究不夠，沒(méi)有及時(shí)填補(bǔ)法律上的空白，相關(guān)管理與處罰制度應(yīng)該及時(shí)給予完善。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)政性存款繳存管理的政策建議

（一）將財(cái)政性存款繳存納入宏觀審慎管理框架，規(guī)范財(cái)政性存款在銀行流動(dòng)性調(diào)控中的管理行為。一是建議人總行會(huì)商財(cái)政部全面測(cè)算財(cái)政性存款與一般性存款總額，將財(cái)政性存款與一般性存款合二為一，綜合制定一個(gè)合理的繳存比例。此辦法有利于簡(jiǎn)化操作和監(jiān)管，沒(méi)有繁瑣繳存范圍核定、調(diào)整等工作環(huán)節(jié)；有利于地方財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一管理，減少商業(yè)銀行惡意競(jìng)爭(zhēng)而破壞利率政策；同時(shí)還有利于支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二是維持現(xiàn)有管理構(gòu)架，實(shí)行分開(kāi)管理，分別繳存，但要對(duì)相關(guān)政策進(jìn)行了調(diào)整或明確。同時(shí)兼顧地方利益，可在總結(jié)人總行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，允許有條件的人民銀行分支行試點(diǎn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理。

（二）制定《財(cái)政性存款繳存業(yè)務(wù)管理辦法》，規(guī)范財(cái)政性存款繳存行為。盡快出臺(tái)《財(cái)政性存款繳存業(yè)務(wù)管理辦法》，對(duì)金融機(jī)構(gòu)財(cái)政性存款的繳存時(shí)間、范圍、繳存程序和人民銀行監(jiān)督管理手段及相關(guān)罰則等做出具體規(guī)定，為規(guī)范財(cái)政性存款繳存業(yè)務(wù)提供法律保障。一是明確繳存范圍。統(tǒng)一各金融機(jī)構(gòu)財(cái)政性存款科目和報(bào)表樣式、種類(lèi)，并對(duì)科目所核算的內(nèi)容作出具體規(guī)定。二是明確監(jiān)管部門(mén)。建議將監(jiān)管職責(zé)劃歸國(guó)庫(kù)部門(mén)，由其行使對(duì)財(cái)政性繳存款的現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查，這樣有利于國(guó)庫(kù)部門(mén)了解繳存款資金的來(lái)龍去脈，有利于國(guó)庫(kù)部門(mén)與稅務(wù)、財(cái)政部門(mén)的溝通和聯(lián)系，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政性存款繳存的監(jiān)督。三是明確處罰規(guī)定和處罰程序，規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法嚴(yán)肅性。

（三）出臺(tái)《財(cái)政性存款繳存監(jiān)管指引》，規(guī)范財(cái)政性存款監(jiān)管行為。建議總行應(yīng)盡快制定《財(cái)政性存款繳存監(jiān)管指引》，明確人民銀行內(nèi)設(shè)部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)，便于實(shí)施有效監(jiān)管。可按財(cái)政性存款繳存的功效主次確定職責(zé)分工，即如將財(cái)政性存款繳存主要視為制定和執(zhí)行貨幣政策職能服務(wù)，則應(yīng)將財(cái)政性存款繳存管理主要職責(zé)賦予貨幣信貸管理部門(mén)，由其負(fù)責(zé)日常監(jiān)測(cè)和監(jiān)督檢查，負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)核算真實(shí)性和繳存完整的核查，并將核查、監(jiān)測(cè)結(jié)果通知營(yíng)業(yè)部門(mén)進(jìn)行會(huì)計(jì)處理；將金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)科目的核定與繳存范圍確定和賬戶管理職責(zé)一并賦予支付結(jié)算部門(mén)。如將財(cái)政性存款繳存主要視為經(jīng)理國(guó)庫(kù)職能服務(wù)，則應(yīng)將財(cái)政性存款繳存管理主要職責(zé)賦予國(guó)庫(kù)部門(mén)，其他職責(zé)類(lèi)似分配。同時(shí)無(wú)論是哪種模式都必須建立內(nèi)部協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，由主要職能部門(mén)牽頭建立內(nèi)部聯(lián)席會(huì)議制度，主要協(xié)調(diào)監(jiān)管中相關(guān)事務(wù)和定期溝通相關(guān)信息。

（四）提高非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管自動(dòng)化水平和改變付費(fèi)方式。將財(cái)政性存款繳存業(yè)務(wù)參照存款準(zhǔn)備金的方式進(jìn)行管理，在ABS系統(tǒng)中增加財(cái)政存款管理模塊，把各金融機(jī)構(gòu)財(cái)政性存款會(huì)計(jì)科目設(shè)置到中央銀行會(huì)計(jì)集中核算系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化監(jiān)督。同時(shí)，建議改變付費(fèi)方式，將財(cái)政性存款付手續(xù)費(fèi)改為計(jì)付利息。按照人民銀行對(duì)國(guó)庫(kù)存款計(jì)息標(biāo)準(zhǔn)對(duì)繳存財(cái)政性存款計(jì)付利息，以提高金融機(jī)構(gòu)繳存財(cái)政性存款的吸引力和積極性。