國外住房保障制度對我國的啟示

摘要：近年來，中央出臺了一系列房地產調控政策，其中一個重要的方面就是加大保障性安居工程的建設力度。本文在概述美國、新加坡兩個發達國家住房保障制度的基礎上，總結出建設我國保障性住房制度的幾點啟示。

關鍵詞：保障性住房經驗啟示

隨著我國的社會經濟水平的不斷發展，人民的生活水平在逐步提高，住房情況已經成為衡量生活質量的重要標準之一。雖然我國的商品房市場在住宅資源配置方面起到了十分重要的作用，但仍舊難以解決現今社會低收入群體的住房問題。因此，保障性住房在穩定社會秩序、縮小貧富差距、保障民生方面起到了關鍵的作用。

一、國外住房保障發展概述

保障性住房是與商品房相對應的一個概念，是指政府為中低收入住房困難家庭所提供的限定標準、限定價格或租金的住房，一般由廉租住房、經濟適用住房和政策性租賃住房構成。國際稱呼上，沒有保障性住房這一說法，將住房分為公屋與私屋。公屋是由政府買單的保障性住房，而私屋則是由私人擁有的不享受政府買單優惠的自建或市場化的商品房。

根據保障方式與環節的不同，公屋政策主要分為兩類：一類為供給導向型的公屋政策，另一類為需求導向型的公屋政策。

供給導向型的公屋政策是國家通過增加住房供給量，降低房價和租金從而提高居民支付能力。主要的政府行為有公共建房計劃、鼓勵資助私人建房、修建和運營公共租房等。采用的金融工具有政府通過財政向公共與私營的住宅建筑以及個人直接提供住房開發資金、維修資金、提供低息開發貸款、貸款貼息、貸款擔保，此外還包括向住房建筑者或租房組織提供稅收優惠、利息抵稅，也就是我們所說的“磚頭補”。

需求導向型公屋政策是國家直接向居民提供住房消費補助，提高其對住房消費的支付能力。政府對住房市場分配機制進行干預，期望保證最低收入階層也能擁有社會最低限度的住房居住水平。采用的金融工具有向居民直接提供的各種補助和補貼，包括低息貸款、貸款利息抵稅，以及直接向居民發放住房補助，也就是我們所說的“人頭補”。

二、美國、新加坡的住房保障制度特點

（一）美國的住房保障特點

美國是一個市場經濟高度發達的國家，其保障性住房政策也更傾向于通過市場化的手段解決中低收者住房問題。美國的住房保障制度發展始于1934年，雖然發展時間相對來說不算很長，但發展十分迅速，在發展過程中，充分吸收了許多發達國家的先進經驗，但也體現了自己的特色。

1、完善的立法保障和政策支持。美國有專門的立法機構，在不同的時期，針對不同的國內形勢和經濟發展水平，制定了相應的住房保障政策和法律。如《住房法》、《城鎮重建法》、《國民住宅法》、《住房與城鎮發展法》等均為國家大法，這些法律不僅保證了住房保障制度的構建、完善和實施，而且提供了建立住房保障制度的依據，明確了住房保障的基本目標，規定了住房保障的實現方式。

2、強大的市場化金融支持。從美國保障性住房資金來源上看，政府直接出資所占比重較少，所需資金大部分是通過市場化方式融資取得。美國政府采取的融資方式主要包括：給開發商提供低息貸款供其建造公共住房；對建造廉價住房的開發商，政府提供一對一的免稅優惠，貼息貸款；向中低收入家庭提供低息貸款及首付擔保等等。政府成立了專門機構支持房地產信貸二級市場的發展，增強存量貸款的流動性。為了吸引社會資金，美國積極開展房地產市場金融創新，通過稅收優惠、房地產信托投資基金等方式，鼓勵資金通過金融渠道進入市場。整體來看，美國是采用市場化方式解決保障性住房建設融資難題較好的國家。

（二）新加坡的住房保障特點

新加坡是東南亞地區成功解決住房問題的典范國家，它雖然是一個市場經濟國家，但住房的建設與分配并不完全通過市場化來實現，而是通過政府強力干預和介入，在住房保障制度方面很有特色。

1、實行住房公積金保障制度。公積金制度是新加坡于 1955 年建立的一項強制儲蓄制度，由雇主和雇員共同繳納，比例合計達到雇員工資收入的40%-50%。1968 年，新加坡政府為了解決中低收入家庭的住房問題，允許動用公積金存款的部分作為首期付款之用，不足的部分由每月交納的公積金分期支付。這項規定使低收入者既能購房又不影響生活，從而極大地促進了低收入者購房的積極性。該項規定最初只針對最低收入家庭，1975 年后政府對中等收入家庭也放開了限制。如今新加坡的居民在公積金和政府津貼、銀行貸款政策幫助下100%擁有自己的住房，“居者有其屋”得到了真正的實現。

2、政府發揮主導作用。1960年，新加坡就成立了建屋發展局，隸屬于國家發展部，負責組屋開發、建設、拆遷和融資等。建屋發展局的主要職責是專門負責規劃、組織和建造公共組屋，以解決廣大中低收入人群的住房困難。新加坡公共組屋的分配政策根據情況不同明顯分為兩個階段，在住房嚴重短缺時期，政府大量投資建房出租給廣大中低收入人群的居民。當住房短缺問題解決之后，政府開始推行住房自有化政策，即執行“居者有其屋”的計劃。為此，建屋發展局代表政府建設大量公共住房，必要時候低價向中低收入者出售，并鼓勵私人建房。目前，80%以上的新加坡公民都居住在建屋發展局建設的住房中。

3、保障房規劃注重便民這一生活細節。新加坡城市規劃本著節省人力、資源、土地的原則進行，要求做到讓人們在生活的地方工作，在工作的地方生活。組屋到地鐵、公交站距離都很近，不超過300米，一般到車站都建設有走廊，即使在雨天，出門也可以不帶雨具，體現了以人為本的生活理念。

三、國外住房保障制度的主要經驗

（一）政府在保障房制度中發揮主導作用?？v觀國外保障性住房政策，其中重要的一項經驗就是確定和強化了政府在解決中低收入居民家庭住房問題中的作用。政府作為一國經濟的宏觀調控和管理責任人，擔負著保障社會全體居民基本居住權利的責任。住房保障是政府住房政策的核心內容之一，是政府不可回避的責任。無論在土地公有國家還是土地私有國家，政府都會成為保障性住房的主要投資者，主要表現為采取土地政策或財政政策，使保障房建設順利實施。特別是在住房保障制度建立初期，各國政府都在保障房建設中發揮著核心作用，通過制定階段性集中建房計劃，在較短的時間內實現了較大增量的保障性住房。

（二）保障房制度關鍵在于尋求公共安排與市場化的合理平衡。從各國住房保障制度的發展過程上看，大多經歷了“政府集中保障-市場化發展”的路徑，住房保障制度必須納入到一國房地產發展的大環境中。發達國家的住房保障體系運行機制表明，住房保障體系的運作方式應該是政府在維護市場機制的基礎上干預住房市場，但是并不意味著政府要完全取代市場機制，更不是破壞市場機制，而是在政府的干預下使住房分配更加有效率，它是在市場機制無法發揮作用或無法充分發揮作用的情況下引導市場，是對市場機制的補充與修正。當整個社會具有了一定的存量保障住房后，各國政府傾向于采用與市場接軌的方式，鼓勵原有的保障房居住者以市場化方式，實現對保障房的購買，最終達到公共安排住房與市場化的合理平衡。通過保障房市場化，一方面回籠了政府的原有投資，另一方面增加了房地產市場供給，維護了房地產市場的平穩發展。

四、構建我國保障房體系的啟示

美國和新加坡均根據自己的國情形成了較為成熟的保障性住房管理模式，而我國的保障性住房體系相比發達國家仍有很大的改善空間，鑒于我國當前的保障性住房體系現狀和發達國家保障性住房發展特點及經驗，本文得到以下幾點啟示。

（一）加快保障房立法體系建設。我國現行的住房保障政策大都是以規范性文件的形式發布的，曾經出臺過一些保障性住房的管理辦法，但由于沒有上升到法律層面，雖然有一定的效力，但管控效用并不大。因此，應針對我國國情，深入研究和借鑒國外的立法經驗，從法律層面規定住房保障的對象、標準、保障水平、保障資金來源、專門管理機構以及對騙取保障優惠行為的懲處措施等等。在保障對象上，將農民工納入到保障對象，并盡快建立健全保障性住房的進入與退出管理辦法。各地方政府也應結合本地經濟發展實情，制定出地方性法規，并針對不同對象提供多種不同方式的住房保障。

（二）提高保障性住房質量，改善保障性住房配套設施。近幾年，部分保障性住房被查出設計、施工、監理、驗收質量把關不嚴，個別工程還使用了不合格的建筑材料，存在質量安全隱患，降低了保障性住房在公眾心目中的地位，這就需要政府有關監管部門加大監管力度。同時，保障性住房也存在位置偏遠、交通等外部配套設施建設相對滯后、建成后有些遲遲不能入住，或者是入住了生活起來也不是很方便等詬病，針對此問題，可以采取保障性住房與商品房“捆綁”的構建模式，即在商品房小區中配套建設一定數量的保障性住房，與純保障性住房相比，可以享有與商品房同等的城市配套條件，大大增強了保障性住房的吸引力。

（三）完善融資模式。按照國家規劃，“十二五”期間將建設保障性住房、棚房區改造住房3600萬套，到2015年實現保障性住房的覆蓋面達到20%，所需要投入的資金將超過5萬億元。龐大的保障房建設量需要大量的建設資金支持。我國保障房建設資金主要源于政府，而地方政府卻缺乏投資動力，信貸資金發揮的作用也很有限。盡管2013年財政對保障房建設的支出從2%調到了6%，但由于2011、2012年超高新開工量累積至今的在建項目過多，保障性住房資金壓力較大。而從國際經驗看，沒有一個國家能夠完全依賴政府的力量滿足居民的基本住房需求，都是在政府的主導下，多方配合，建立和完善保障性住房的資金支持機制。我國應在穩定的政府資金投入機制下，大力推進金融產品創新，并積極引導社會力量參與投資建設與運營，如建立發行集合債券、中期票據等形式，還可以有效利用保險、信托、社保基金等長期資金。

（四）擴大住房公積金繳存范圍，靈活調整公積金繳存比例。我國《住房公積金管理條例》規定，所有機關以及各種性質的企事業單位、團體都必須為其在職職工繳納長期住房公積金，實際并非如此。現實生活中很多企事業單位不給自己的職工繳納公積金，這種情況在全國相當普遍。除此，還有一些人也沒有公積金，這些人有：不參加公積金制度的企業職工、困難企業的職工、在城市工作的農民工。我國住房公積金在繳存比率方面實行分省制，各省份根據實際情況自行確定繳存比率，大都是5%-20%之間的某一固定值，總體來說繳存比率不高。

（五）充分發揮住房公積金的作用。按照規定，公積金的作用就是購房者利用非購房者的資金滿足自己的購房需求。但在我們的實際生活中，我國的公積金政策不允許動用公積金存款的部分作為首期付款之用，購房者必須攢足了首付款才能為購房作打算，這樣一來，極大地影響了老百姓的購房能力。而對于那些高收入人群，有充足的資金作為首付之用，并可以利用公積金每月償還貸款。這樣一來，非購房人群不但沒有得到接濟反而接濟了高收入人群，造成使用上的不合理。