我國社保檔案管理的法制建設研究

徐陽

摘要：社保檔案是對參保單位實踐工作和個人權益的真實記錄，是確定參保者享受社會保障待遇的重要依據。隨著我國社保事業的快速發展，社保業務量和檔案數量與日俱增，科學、規范地管理好社保檔案急需完善相關法律制度建設。從整體來看，我國社保檔案管理的法制建設進程緩慢，還存在規范領域不全面、法規體系及內容不完善等問題。完善社保檔案管理法制建設，需要在廣泛調研的基礎上增強各部門之間的協調合作，并堅持檔案法規的穩定與廢、改、立相結合。

關鍵詞：社保檔案法制建設檔案法規

ResearchontheConstruction ofChinassocialsecurityrecords management legal system

Abstract：Social security archives are the true re？ cords about the work of enrolling units and the per？ sonal interests，also they are the important basis for participants to enjoy social insurance treatment.With the development of social security system，the vol？ ume of social security business and it，s archives are picking up.However，scientific and standardized man？ agement of social security files that needs sound le？ gal system to be based on. However，the legal sys？ tem of social security records management process is slow，and the regulating area of the social security archives law is incomplete，the legal content and sys？ tem are not sound.To improve the legal system of so？ cial security records needs a wide range of research and the cooperation among related departments ，in the same time the social security archives laws and regulations should be kept steady and be abolished，al？ tered，established properly.

Key words：Social security archives；Legal con？ struction；archives laws and regulations

“社保檔案”是社會保障檔案的簡稱，社會保障一詞在1883年—1891年間由德國政府創立，我國在第七個五年計劃中開始使用[1]。《現代漢語詞典》對社會保障一詞的解釋是指國家通過立法，積極動員社會各方面資源，保證無收入、低收入以及遭受各種意外災害的公民能夠維持生存，保障勞動者在年老、失業、患病、工傷、生育時的基本生活不受影響，同時根據經濟和社會發展狀況，逐步增進公共福利水平，提高國民生活質量；其內容以社會保險制度為中心，同時包括社會救助、社會福利和社會優撫制度三部分。

社保檔案即社會保障工作部門實際工作中直接形成的，對國家和社會具有保存價值的各種文字、圖表、聲像及電子文件的歷史記錄，是個人或單位的社保憑證。例如，勞動和社會保障部門的養老、失業和工傷保險檔案，衛生部門的醫療保險、農村醫療合作檔案，民政部門的傷殘撫恤、災害救濟檔案等。

社保檔案管理法制建設是科學、規范管理社保檔案的制度保證。目前我國已經制定頒布了管理各類社保檔案的法律、行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章和規范性文件，它們作為社保部門、企事業單位及公民處理相關檔案事務時必須遵守的行為準則，對社保檔案管理工作起著重要的指導作用，同時也保證了社保檔案作為權益憑證的可靠性。

一、我國社保檔案管理法制建設的現狀

（一）法律

檔案法律包括專門的檔案法律和其他法律中關于檔案和檔案工作的法律規定兩部分內容，目前我國沒有專門的社保檔案法律，其他單行法律中有個別涉及社保檔案條款的。如《中華人民共和國社會保險法》第七十四條規定：“社會保險經辦機構應當及時為用人單位建立檔案，完整、準確地記錄參加社會保險的人員、繳費等社會保險數據，妥善保管登記、申報的原始憑證和支付結算的會計憑證”[2]。此外鮮有涉及社保檔案的法律。

（二）行政法規

檔案行政法規是由國家最高行政機關——國務院在法定職權范圍內為實施憲法和法律的規定，制定和發布的有關檔案行政管理的規范性文件的總稱。由于我國現行法律缺乏對社保檔案管理的規定，至今還沒有針對社保檔案管理的行政法規。

（三）部門規章

檔案部門規章是依據法律和行政法規的規定，由國家檔案局單獨制定頒布或國家檔案局與有關部委聯合制定頒布的，以及國務院各部、委、直屬機構制定頒布的有關檔案工作的規范性文件的總稱。針對社保檔案管理的部門規章有兩種：一種是規章中涉及社保檔案形成及其管理條款的，如2001年民政部批準發布的《老年人社會福利機構基本規范》規定“建立入院老人檔案，包括入院協議、申請書、健康檢查資料、身份證、戶口簿復印件、老人照片及記錄后事處理聯系人等與老人有關的資料并長期保存”[3]；2007年民政部頒布的《傷殘撫恤管理辦法》第十八條規定“縣級人民政府部門應當建立傷殘人員資料檔案，一人一檔，長期保存”[4]。另一種是專門規范某類社保檔案的，例如，2009年人力資源社會保障部和國家檔案局制定頒布的《社會保險業務檔案管理規定（試行）》，明確規定辦理養老、醫療、失業、工傷、生育等社會保險業務的有關部門必須按照該規定管理社會保險業務檔案，說明了社會保險檔案管理工作的組織領導原則，規范了管理部門人員、設施、場所以及技術設備的要求，并詳細列出了各類社會保險檔案的分類原則、保管期限、提供利用、移交、鑒定、銷毀的管理要求等[5]。2010年民政部和國家檔案局發布的《傷殘撫恤人員檔案管理辦法》，具體規定了傷殘撫恤人員檔案的歸檔范圍、歸檔要求、保管期限以及鑒定、銷毀要求等[6]。endprint

（四）地方性法規和地方政府規章

地方性檔案法規是由省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常委會和省府所在地的市以及較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據檔案法律和檔案行政法規制定的規范性文件。由于社保檔案法律和行政法規的欠缺，地方性檔案法規的制定缺少依據，所以到目前為止沒有地方性的社保檔案法規頒布。地方檔案政府規章是由省、自治區、直轄市人民政府和省府所在地的市人民政府以及較大的市人民政府依據憲法、法律、行政法規和地方性法規，制定的有關檔案工作的規范性文件的總稱。隨著我國社保工作的不斷落實，大部分地區都頒布了社保檔案管理的政府規章。例如，《北京市<社會保險業務檔案管理規定（試行）>實施辦法》、《重慶市城鄉居民最低生活保障檔案管理辦法》、《山東省醫療保險檔案管理暫行辦法》、《遼寧省社會保障檔案管理辦法》、《陜西省新型農村合作醫療檔案管理辦法》、《浙江省社會保障檔案管理辦法》、《江蘇省新型農村社會養老保險業務檔案管理規定（試行）》等。這些地方檔案政府規章中有些是地方政府根據社保檔案部門規章進行具體化之后形成的，融入了地方特色，更加適應了當地社會保障制度的發展狀況。比如，《北京市<社會保險業務檔案管理規定（試行）>實施辦法》就是對人力資源社會保障部和國家檔案局制定的《社會保險業務檔案管理規定（試行）》的地方特色化和具體化[7]。還有一部分是在沒有上位法規規范的情況下，為了滿足實際工作需要制定的地方檔案政府規章。比如管理新型農村社會養老保險業務檔案、新型農村合作醫療檔案、城鄉居民最低生活保障檔案的政府規章，都是依照各地社保事業的發展需要制定的。

（五）規范性文件

檔案管理規范性文件雖不具備規章的形式，但具有較強的指導性作用，在缺乏既定的社保檔案法規的前提下，規范性文件能夠暫時對檔案管理工作起到規范作用。例如，國家民政部和檔案局發布的《關于加強最低生活保障檔案管理的通知》，規定了最低生活保障檔案管理工作的原則、流程，要求各省、自治區、直轄市民政廳（局）、檔案局等進一步健全城鄉居民最低生活保障制度，規范最低生活保障檔案的管理，促進基層低保規范化建設[8]。此外，地方政府部門發布的社保檔案規范性文件在規范社會保障檔案的工作中也起到了一定的作用。例如，宜春市人力資源和社會保障局與宜春市檔案局發布的《關于開展醫療保險業務檔案管理達標驗收的通知》，成都市檔案局與成都市衛生局共同頒布的《關于加強新型農村合作醫療檔案工作的通知》等。

二、我國社保檔案管理法制建設的不足

我國的社保事業建設已卓有成效，離人人都享有基本社保這一目標也越來越近了，但社保檔案管理的法制建設卻相對滯緩，除了上述社保檔案法規外，2011年國家檔案局印發了新的《國家檔案法規體系方案》，其中擬制定的社保檔案部門規章有《勞動保障檔案管理辦法》、《低保檔案管理辦法》、《醫保檔案管理辦法》等三部，需調研論證的社保檔案部門規章有《社會救助檔案管理辦法》、《慈善捐助檔案管理辦法》共兩部[9]。到目前為止這些檔案法規仍在立項制定過程中，還沒有頒布施行。此外，我國社保檔案管理的法制建設還存在以下一些不足之處。

（一）社保檔案法規規范領域不全面

我國的社保體制包括社會保險、社會救濟、社會優撫和社會福利四部分內容。從上述內容可以看出，社會保險、救濟和優撫檔案都已經有相關的規章和規范性文件，但是針對社會福利檔案的法規迄今為止還沒有制定。社會福利是社保制度的重要組成部分，專門為特殊困難群體，如貧困者、殘疾人、孤寡老人和孤兒提供救濟和專門化的服務。福利檔案是福利工作的真實面貌，從中可以探究社會福利活動的規律，總結經驗、吸取教訓，為完善社會福利制度提供信息依據。完善福利檔案管理的法制建設不僅有利于福利檔案的規范與管理，更有利于整個社保事業的統籌發展。

（二）社保檔案法規體系有待健全

目前，我國社保檔案法制建設中檔案規章和規范性文件較多，缺少地方性檔案法規和檔案行政法規。管理社保檔案僅靠檔案規章和規范性文件是不夠的，需要法律效力更高的檔案行政法規的約束。目前，在依據《社會保險業務檔案管理規定（試行）》等檔案規章對社會保險檔案進行管理的過程中，可能會出現一些單位偽造社會保險繳費記錄的違規現象。由于檔案規章的法律效力較低，發現之后也只是限期整改，違規現象屢禁不止，不能有效地保障參保人的權益，也有損國家利益。因此，要制定相關的社保檔案法規，從法律層面切實保證社保檔案的真實性和有效性，維護參保人員的權益和國家利益。

（三）社保檔案法規內容有待完善

1.缺乏對社保檔案提供利用的規定

檔案事業的重要特征之一就是面向社會、面向公眾提供服務，社保檔案事業同樣具有這一特征。以某市勞動和社會保障中心為例，為參保的企業和個人提供檔案利用服務，在一年內共接待5000余人次查閱檔案，查閱的社保檔案資料約5000卷冊，出具的參保證明約1200多份[10]。可見我國公民對社保檔案的利用率還是較高的，然而社保檔案法規普遍缺乏對公眾查閱利用檔案權利的規定。例如，《社會保險業務檔案管理規定（試行）》中只有一項涉及社會保險檔案開放利用的條款，“社會保險經辦機構依法為參保單位和參保個人提供檔案信息查詢服務”[11]。既沒有對公民的檔案利用權利作出明確的規定，也沒有規范檔案工作部門提供社保檔案利用的義務，這樣對社保檔案管理部門缺乏有力的約束，也會給公眾利用檔案造成不便。提供社保檔案利用是實現其檔案價值的根本途徑，也是前期所有檔案管理工作的目的所在，因此要在社保檔案法規中進一步明確公眾查閱利用檔案的權利，實現法規內容由“保管型”向“維權型”的轉變，更便于公眾查閱利用。

2.不能體現社保檔案的個性特點

社保活動是圍繞參保個體展開的，形成的社保檔案應以檔案主體作為區別，但是社保檔案法規在規定檔案的分類方法、整理原則、保管期限時，沒有依照這一特點。如《社會保險業務檔案管理規定（試行）》中采用的“年度—業務環節”和“年度—險種—業務環節”的分類方法顯然是照搬了文書檔案的“年度—組織機構”分類方法[12]。《中華人民共和國社會保險法》規定“社會保險經辦機構應當及時、完整、準確地記錄參加社會保險的個人繳費和用人單位為其繳費，以及享受社會保險待遇等個人權益記錄，定期將個人權益記錄單免費寄送本人”[13]。法律中提出的按單位和個人建立相應檔案，將個人權益記錄單免費寄送本人的要求，也只有在以賬戶作為分類方法的情況下才能實現。因此，在今后的社保檔案法規建設中，應研究檔案的形成特點，制定更科學的社保檔案管理模式，以確保將來社保全員化的情況下，能高效地管理好大量的社保檔案。endprint

3.不適應社保檔案數字化的趨勢

隨著互聯網技術在辦公領域的廣泛應用，社保檔案逐漸數字化。遼寧省在2013年實現社會保險檔案“人手一卷”，數字化率達到100%。遼寧本溪市初步實現了社會保險檔案資源信息化、信息資源數字化、數字資源社會化，每年數字檔案的利用人數超過200萬人次[14]。然而社保檔案法規中對數字檔案的管理卻沒有做出有效的規范。例如，《黑龍江省基本醫療、工傷、生育保險業務檔案管理辦法》第十八條規定“各類‘三險保險業務檔案中涉及會計、電子文檔等檔案材料，國家有特別規定的，從其規定”[15]。今后一段時間內，在我國紙質檔案和數字檔案將會長期共存，由于數字檔案更便于查取，其利用率將會高于紙質檔案。要保證社保數字檔案的安全性以及長期可讀性，為公眾提供更加便捷有效的檔案查詢服務，都有賴于社保檔案的規范管理。2011年國家檔案局印發的新《國家檔案法規體系方案》中，擬制定一部新的檔案行政法規《電子檔案管理條例》，但是僅根據這部檔案行政法規對社保檔案管理進行規范是明顯不夠的，社保部門應依據該法規，再結合本部門檔案的實際情況制定出符合本部門社保檔案特點的法規，這樣才能使社保檔案管理工作事半功倍。

三、完善我國社保檔案管理法制建設的建議

（一）廣泛調研，保證社保檔案法規的質量

社保檔案法規的制定和修改必須建立在廣泛調研的基礎上，只有充分了解現行法規的實施效果，分析出社保檔案法規與具體檔案管理工作不相協調的地方，才能修改或者制定出更科學、合理的社保檔案法規。

首先，調查社保檔案管理部門的具體工作情況。調查社保檔案法規在規范檔案基礎工作環節：檔案的收集、整理、保管、提供利用等具體實踐中，是否有不明確、不相協調的地方，其中有哪些內容需要修改，有哪些內容需要增加等，同時還應吸取實際操作中的成功經驗。進行總結歸納后，作為社保檔案法規制定或修改的依據。

其次，廣泛征求公眾的意見。公眾的調查重點是對社保檔案的查閱和利用。比如：社保檔案內容的呈現形式、查閱利用檔案的地點以及必要的手續等。將公眾的反饋信息作為依據來修改檔案法規將更具針對性和實用性。

最后，要充分利用檔案法規專家的力量。要制定出嚴謹、科學的社保檔案法規，除了要廣泛調查，還要結合相關專家的研究分析結果。可以組織召開各種座談會、專題研討會等，仔細研究社保檔案的形成規律，提出創新的社保檔案管理模式并在檔案法制建設中加以體現，從而使社保檔案管理工作更規范、科學和高效。

（二）各部門協調合作，提高社保檔案法規的系統性

檔案立法的實踐證明，會同相關專業主管部門共同研究，聯合制定檔案法規是檔案行政立法的成功經驗。社保檔案管理涉及各級勞動和社會保障部門，各級衛生部門，各級民政部門等眾多部門，此外企事業單位也擔負著管理社保檔案的責任，各個部門管理的檔案雖然各有不同，但都以參保個體為中心。各部門間協作商討，科學劃分整個社保檔案法規體系的內容，明確各類法規所調整的范圍，這樣各社保檔案法規、規章和規范性文件之間和諧一致，相輔相成，社保檔案法制建設將更加系統完善。

（三）堅持相對穩定與廢、改、立相結合

檔案法規的基本特點之一就是具有相對穩定性，保持其穩定性才使其權威性和嚴肅性不受影響。但是同時要看到穩定性是相對的，隨著社保事業的不斷發展，社保檔案法規也必須相應的發生改變，特別是目前社保事業正實現社會全員化，社保檔案又逐步數字化，部分檔案法規已不能適應當前社保事業的發展進程。因此，完善社保檔案管理法制建設要注意相對穩定與廢、改、立相結合。廢除“過時的”社保檔案法規，及時修改其中不完善的地方，同時盡快制定高層次的檔案法規，跟上社保事業的發展步伐，促進社保檔案管理工作，為實現社保管理服務規范化、信息化、專業化建設的目標作出貢獻。

四、小結

當然，完善社保檔案管理法制建設不是一蹴而就的，需要在長期的實踐中不斷改進，既要注重健全整個社保檔案法規體系，也要完善檔案法規的內容，爭取做到宏觀檔案法規體系的全、微觀檔案法規條款的細，有效規范社保檔案管理工作，從而提高社保管理服務水平，保障和改善民生，促進社會的和諧發展。

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作者單位：武漢大學信息管理學院endprint