政府信息商業化開發保障機制研究?

陳蘭杰 和 婧 劉建平

(1．河北大學管理學院 河北保定 071000;2．中國科學院大學 北京 100049;3．衡水職業技術學院 湖北衡水 053000)

目前，世界各國已掀起了對政府信息商業化開發的熱潮，美國、英國、澳大利亞等國家在政府信息商業化開發的過程中頗受裨益。據歐洲的一項研究報告表明，公共部門信息資源每年為歐盟創造的價值約在280億到1340億歐元，約占整個歐盟GDP的1%;〔1〕而英國公共部門所提供信息的價值與英國國民生產總值(GNP)的比重高達8%;〔2〕另外據報告表明，美國的政府商業化信息產業已成為一個成熟的產業，美國政府信息所產生的經濟價值約為每年7500億歐元。〔3〕由此看來，政府信息具有巨大的商業價值，應將其視為一個新的經濟增長點。然而在我國政府信息商業化開發的實踐中，存在著如缺乏法律制度保障、缺乏政府的統一協調與管理、忽視市場的調節作用等問題。因此對政府信息商業化開發的保障機制予以深入探析，以期對我國的商業化開發實踐提供指導。

1 政府信息商業化開發及其保障機制的含義

1．1 政府信息商業化開發的含義

國外學者認為，政府信息商業化開發包括兩個方面的含義，一是私營部門通過公共信息市場交易牟取利潤;二是政府為了獲取額外的財政資源而面向公眾提供公共信息。〔4〕對于本文而言，作者更側重于第一層含義，由私營部門作為政府信息開發利用以及交易的主體，政府提供原始信息并在開發實踐的環節中從旁協助，從而完成整個開發利用環節。我國國內學者對此的定義是，政府信息商業化開發是指將政府信息視為一種資源，開發其經濟價值，用以發展新的產品或服務，并通過收費方式提供給有關用戶，充分發揮政府信息的使用價值，滿足公眾多樣性和個性化信息需求的過程。〔5〕由此看來，政府信息商業化開發的本質，是挖掘政府信息所蘊藏的經濟價值，一方面為公眾所用，滿足公眾對政府信息的有效需求，保障其對政府信息的知情權和利用的權利;另一方面，將政府信息的價值轉化為生產力，服務于各行各業，以促進社會、經濟等方方面面的發展與繁榮。

1．2 政府信息商業化開發保障機制的含義

“機制”一詞最早來源于希臘文，最初指機器的構造和動作原理，后被運用到自然和社會等不同領域，指其內部組織和運行變化的規律，如有生物機制、市場機制、經濟機制等。在一個系統中，機制起著基礎性和根本性的作用，〔6〕對系統的運行和發展有重要影響。政府信息商業化開發保障機制可以理解為，為保證包括政府信息持有者和開發者兩大主體在內的、涉及市場等多種因素的整個開發利用系統的良好運行，所構建的涉及法律、管理、監督等方面的綜合保障系統。

2 政府信息商業化開發保障機制的構成

從開發實踐上看，政府信息商業化開發的模式主要有政府完全掌控、政府與市場相結合和完全市場化三種，對政府信息進行商業化開發主要涉及到政府與市場兩個層面。因此，對政府信息商業化開發保障機制的探討，主要從政府和市場這兩個層面上展開，主要包括政府保障機制和市場保障機制。其具體構成如圖1。

圖1 政府信息商業化開發保障機制構成

2．1 政府保障機制

政府保障機制是從政府宏觀調控的政策層面予以保障，側重于政府相關的因素，主要包括法律機制、授權與管理機制、監督與反饋機制以及溝通機制。

2．1．1 法律機制

法律機制是指保證政府信息商業化開發有序開展的法律保障體系，涉及到規范政府信息商業化開發的方方面面，由眾多相關的法律、法規、規章等多種法的形式構成，形成一個完整的體系。國家通過立法的形式保證政府信息商業化開發的有序開展，使商業化開發的實踐有據可依，有利于保證政府信息商業化開發的規范有效開展。

美國、英國等都有比較完善的法律保障體系。美國將政府信息公開載入憲法，有力地保證了公眾獲取政府信息的自由。還頒布了《信息自由法》、《版權法》、《文書削減法》、《公共信息準則》等多部法律，對政府信息利用的主體、公開的范圍、收費標準、利用的方式、對政府的要求等方面做出了明確的規定，具有較強的可操作性，多部法律共同構建起促進美國政府信息商業化開發的法律保障體系。而英國在政府信息獲取和利用方面也提供了強有力的保障，《信息自由法》保證了公民對政府信息的知情權，《公共部門信息再利用規章》規定了政府信息商業化利用的具體細節款項，具有較強的可操作性，為保障商業化開發的規范高效開展提供了重要依據。

2．1．2 授權與管理機制

授權與管理機制包括授權和管理兩個層面，授權層面是指政府將政府信息商業化開發的權力進行授權許可，管理層面包括管理機構和人員的設置。

授權方面，是指明確授權的條件和方式。首先，要明確可進行商業化開發的政府信息范圍，政府信息的數量龐大，種類繁雜，政府自身要對其產生的各種信息進行匯總，對可公開可商業化利用的信息范圍予以明確;其次對申請者的資質進行認證，并為獲得授權的申請者頒發授權許可證書，對未獲得授權的申請者作出解釋，并賦予其申訴的權利，從而保證參與政府信息商業化開發的公平公正;最后要明確授權許可的方式方法，為了使政府信息有效地流向需要使用它的人，簡單、清晰和規范的授權許可流程和政府信息可被獲取和再利用情況的透明性是十分關鍵的。〔7〕具體而言，授權方式大體上有在線點擊授權和簽訂協議授權。英國的授權許可機制較為成熟，設立專門的管理部門英國公共部門信息辦公室(OPSI)進行授權管理，公眾通過在線申請和實地申請兩種方式申請授權，OPSI進行核準和授權，并頒發授權許可證書。簡潔而明晰的授權許可方式為政府信息商業化開發提供了極大的便利。

管理方面，是指設置專門的政府信息管理機構和人員，主要側重于對政府信息商業化開發規范的指導、授權許可的管理以及對政府信息的匯總管理。為保證管理工作的高效開展，應設置專職人員，并明確其各自的權責分工，定期為工作人員提供培訓，提高其專業化的程度。美國、英國、澳大利亞等國均設立了統一的組織管理機構，以保證政府信息公開和為公眾所用。以美國為例，聯邦政府統一領導政府信息，總統管理委員會(PMC)是政府信息最高管理機構，下設總統行政辦公室、聯邦預算和管理局兩個執行機構，各級政府部門設立“首席信息官”，還有的設立了“高級隱私官”，來負責本部門的政府信息管理工作。〔8〕設立專門的組織管理機構和人員，對政府信息商業化開發予以協調和指導，有利于保證開發過程的規范化和有序化。

2．1．3 監督與反饋機制

政府信息商業化開發主要涉及政府信息持有者和開發者這兩大主體，監督與反饋機制有兩層含義，一是指對政府信息持有者和開發者的活動進行監督，使雙方的活動得以規范;二是對開發者予以跟蹤調查，了解其對政府信息持有者的真實評價，由其反饋的結果也可了解到政府信息商業化開發的實際效果。

政府信息商業化開發雖然只涉及到政府部門和利用者兩大主體，但是如不對雙方的活動加以監督和控制，很可能會造成不良的后果。首先是政府部門，由于掌握著大量的政府信息資源，處于強勢地位，如果缺乏監督機制，政府信息的公開程度和范圍將具有隨意性，獲取政府信息的難度也會隨之增加，工作效率將難以保障，甚至政府工作人員為了一己私利而做出有損公平競爭的舉動，易滋生貪污腐敗等問題。其次是開發者，由于對政府信息進行商業化開發是經濟行為，開發者是以追逐經濟效益為目的，為了保證其經濟行為符合法律法規等規范，不對國家、社會等造成危害，就必須對開發者的活動進行監督。

此外，在實踐中發現，政府信息的持有者對申請開發者有敷衍態度，政府部門的工作效率較低，而政府信息的商業化開發對信息的時效性要求較高，這就容易導致開發者對政府部門產生不滿的情緒，因此要借助反饋機制。系統的優化不是自然天成的，而是需要對系統控制，反饋是控制論的基本特征之一。系統的反饋性要求將系統的實際效果與預期目標相比較，通過對信息再輸出的控制調整系統未來的運動趨勢，使系統發揮理想作用和積極效果。〔9〕在政府信息商業化開發的過程中引入反饋機制，可了解到運行的實際效果與預期目標之間的差距，從而反饋給各方主體，使其進一步調整和優化，從而提高政府信息商業化開發的時效性。

2．1．4 溝通機制

溝通機制是指在政府信息商業化開發的過程中，政府針對信息公開的范圍、信息開發利用的政策等公眾不清楚的問題作出明確答復，消除公眾疑慮，為政府信息商業化開發提供良好的社會輿論環境。

實現政府與公眾良好溝通的途徑有很多，其中最為權威有效的當屬新聞發言人制度，該制度是指國家機構任命或指定專職新聞發布人員在一定時間內就某一重大事件或時局問題，舉行新聞發布會，或約見個別記者，發布有關新聞或闡述政府部門的觀點立場，并代表有關政府部門回答記者提問。〔10〕在政府信息公開的實踐中，政府的一些做法不被公眾理解，在政府信息商業化開發方面更是如此，公眾對政府的政策了解甚少，對政府的信息開放態度表示質疑，因此，在政府信息商業化開發的過程中，適時運用新聞發言人制度是十分必要的，完善規范的新聞發言人制度是政府信息商業化開發順利進行的重要保證。此外，借助現代化的溝通手段，諸如網站、微博等也可實現與公眾的便捷有效溝通。溝通機制的確立有利于加強政府與公眾的溝通，有利于公眾了解政府決策，增強其對政府部門的理解和信任，從而從社會輿論的角度保證政府信息商業化開發的有序開展。

2．2 市場保障機制

市場保障機制是從商業化開發具體實踐的角度予以保障，側重于市場相關的因素，主要包括供給機制、價格機制、競爭機制。

2．2．1 供給機制

市場供給機制是指在遵循市場供求規律的基礎上，政府信息的開發組織機構按照信息需求者的個性化要求，通過對政府信息進行組織加工，以便捷的方式提供給用戶的過程。引入市場供給機制，供求雙方將按照市場的變化靈活把握各自的信息產品。信息需求者在信息獲取方面將有更多選擇的余地，可依據自身需求，綜合考慮價格、獲取方式等因素后，選擇最契合自己需求的開發組織機構。而政府信息商業化開發的組織機構，則會依據市場上用戶的信息需求取向，更為合理、科學的對政府信息進行組織加工，為市場提供更為豐富的政府信息資源，這也將刺激市場需求，形成一個信息需求與供給的良性循環。

盡管政府部門是政府信息的持有者，但是對政府信息進行商業化開發，形成增值產品和服務，并以收費的形式提供給公眾，若整個過程均由政府壟斷，將會出現一定的問題。首先，由于政府壟斷，缺乏競爭，工作效率將難以保證;其次，政府部門并不是專業的信息開發部門，在信息組織、加工和提供方面欠缺經驗，在資金、技術和人員方面與專業開發組織相比缺乏優勢，無法切實保證滿足信息需求者的要求;再次，政府部門開展工作具有穩定和規范的特點，任何新的費用使用、業務的辦理都需申請、逐層審批，經過一定的規范流程，〔11〕這個特點不能適應多變靈活的市場需求，不利于政府信息商業化開發的產業化發展。因此，私營部門應作為開發利用和交易的主體，作為信息產品的加工組織者、增值信息產品和服務的提供者，而政府部門應定位為原始政府信息的提供者和監督管理者的角色。政府信息商業化開發這一活動，應置于市場之中，采用市場供給機制，由市場規律決定供求。

2．2．2 價格機制

價格機制是指政府信息的開發者對信息需求者的收費原則、收費方式和信息的定價方式、價格水平等一系列規則的總稱。〔12〕需要注意的是，此項機制中的收費涉及到政府部門與商業化開發組織機構、商業化開發組織機構與用戶兩對關系。政府部門如何向商業化開發組織機構進行收費，商業化開發組織機構如何向用戶收費，這都事關政府信息商業化開發的整體發展。如果前者收費過高，則會打擊開發利用機構的開發積極性，不利于帶動整個產業的發展，若收費過低，則會給政府財政造成負擔;如果后者收費過高，將會打擊用戶對信息需求的積極性，如果收費過低，則不利于開發利用部門的長遠投入和開發。因此，需要在市場價值規律的基礎上，對收費原則、價格標準等方面予以明確和規范，從而為市場的各參與主體提供良好的市場環境。

縱觀國外的政府信息商業化開發的實踐，政府部門為商業化開發的組織機構提供原始信息，應采用免費方式還是收費方式尚無定論，各國也采取了不同的收費策略。美國的收費模式分為兩部分，對于不以盈利為目的的信息，一般采取邊際成本的收費原則，〔13〕只設置了查找費、復制費、評審費三項收費項目。對于由私營機構開發、以盈利為目的的信息，美國政府主要通過稅收的形式從私營機構獲得收益。英國的收費模式與其授權許可制度密切相關，主要是通過較高的授權許可費用，并成立了“貿易基金部門”，按照與財政部的協議，向市場(包括其他政府機構)提供服務并收費，以減少對國家撥款的依賴。〔14〕至于商業化開發組織向用戶收費方面，應依據開發者加工信息在人員、技術等方面的投入，制定行業收費標準，按照行業規范，向用戶合理收取費用。這樣有利于調動參與各方的積極性，有利于規范各方行為，實現政府信息開發的有序開展。

2．2．3 競爭機制

競爭機制是市場機制的動力，市場配置公共信息資源，激活了基層政府信息資源生產者的潛力，把分散于社會中的政府、第三部門和企業等信息機構聯合起來，一方面為政府信息資源增值利用提供場所，另一方面也通過政府信息增值利用促進不同信息資源提供者之間的競爭性合作，從而提高政府信息資源增值利用的效率和水平。〔15〕

競爭性是市場的基本特征之一，在政府信息商業化開發中引入市場機制，就必然會伴隨有競爭。政府信息開發者之間的競爭會給信息市場帶來更多的活力，而建立良好的競爭機制，使各市場交易主體在合理的范圍內開展競爭，則會產生積極的效果和作用。具體而言，主要表現如下:首先，良好的競爭機制將激發各開發主體的積極性和主動性，會促使其積極改進技術和方法，從而可提升各開發主體的整體素質;其次，各開發主體為了擴大市場份額，獲得更好的經濟效益，會為用戶提供優質的信息和服務，從而提升用戶的滿意度，能夠更好的滿足用戶的信息需求;此外，良好的競爭機制能夠使信息市場更具活力，從而傳遞積極的市場信號，吸引更多公眾參與到政府信息商業化的大潮中來，有利于激發全社會對政府信息的加工與利用，可最大限度地發揮出政府信息資源的價值，從而為社會的各行各業而服務，創造出更多經濟效益和社會效益。

3 政府信息商業化開發保障機制的特征及關系

政府保障機制和市場保障機制，以及其各自所包含的共計七項機制，從不同的方面為政府信息商業化開發的順利開展提供了全方位保障。雖看似分散，各有側重和特點，卻也有其內在的聯系。現將這七類機制所呈現的整體特征及其之間的相互聯系予以闡述。

3．1 宏觀與微觀相結合

政府信息商業化開發是一個龐大的工程，涉及到多方機構多個環節，因此既需要從整體著眼，顧全大局，又需要顧及細微之處。政府保障機制和市場保障機制相結合，共同構建起了政府信息商業化開發的保障體系。在這一體系中，法律機制、授權與管理機制、供給機制從宏觀的角度對開發利用過程予以保障。法律機制運用法律法規在宏觀上為開發利用作出了限定，授權與管理機制通過管理機構、人員和流程從整體上為開發利用提供了機構和人員保證，供給機制則從全局的角度確定了政府信息的商業化開發利用主體。而監督與反饋機制、溝通機制、價格機制和競爭機制對政府信息商業化開發利用從微觀的層面提供了保障，具體到開發利用的微小環節，包括價格的制定、監督與反饋形式、危機的處理等等。宏觀保障機制確保了政府信息開發利用在整體上沿著正確的方向發展，微觀保障機制則從細節之處保障了開發利用過程的順利完成，宏觀與微觀相結合，為政府信息的商業化開發利用提供了強大的保障體系。

3．2 政策層面與實踐層面相結合

任何一項經濟活動都是在遵循政策規定的基礎上開展實踐的，只有遵循國家的方針政策，實踐活動才會是合法合理的，而只有將政策運用于實踐之中，才能彰顯出政策的科學性與正確性。對政府信息進行商業化開發亦不例外，盡管是實踐活動，但為保證開發利用活動的高效開展，仍需從政策層面和實踐層面予以保證。在政府信息商業化開發的保障機制中，法律機制、供給機制、價格機制從政策上予以保障，法律政策、供給政策和價格政策，為開發利用的實踐活動提供了理論支持，使其有據可依。而授權與管理機制、監督與反饋機制、溝通機制和競爭機制則從實踐層面提供保障，授權、管理、監督、反饋等都是政府信息商業化開發過程中的相關環節和具體內容，從實踐的角度予以明確，將增強保障機制的可操作性和可行性，可為開發利用活動提供確切的參考。因此，將政策層面和實踐層面相結合，將有利于政府信息商業化開發的平穩順利開展。

3．3 互相補充與促進提供全面保障

政府保障機制與市場保障機制之間是相互補充、相互促進的關系，其中政府保障機制具有主觀性，而市場保障機制具有較強的的客觀規律性。政府信息商業化開發本身就是一項經濟活動，既涉及到參與主體，同時也涉及到市場的客觀規律。因此，為保證整個開發系統的良好運行，就需要從主觀與客觀兩大方面予以考慮。政府保障機制所包含的法律機制、授權與管理機制、監督與反饋機制以及新聞發言人制度，無論是法律法規的制定，管理機構和人員的設置，還是監督與反饋的執行，以及與公眾的溝通，均是以人的主觀意志為轉移的。這樣就從主觀上保證了政府信息的開發利用符合公眾的需求，同時也符合社會的發展需要。市場保障機制包含了供給機制、價格機制和競爭機制，這三類機制都是從市場發展變化的客觀規律出發。供給問題與價格問題是市場涉及的重要內容，而競爭性是市場具備的基本特征之一，這些都是由市場自身的客觀規律所決定的。政府信息商業化開發利用歸根到底還要走向市場，在市場中實現政府信息的價值，滿足供需雙方的需求。只有遵循市場的客觀規律開展各樣活動，才能保證政府信息商業化開發取得良好的效果。因此，政府保障機制和市場保障機制的結合是互相補充、互相促進的，共同構建起一個完整的保障系統，全面保證政府信息商業化開發的有序高效開展。

4 我國政府信息商業化開發保障機制的建議

4．1 我國政府信息商業化開發存在的問題

與歐美等國家相比，我國的政府信息商業化開發起步較晚，發展進程較為緩慢，仍有許多問題亟待解決。雖然我國政府已從法律、政策、技術手段等方面做出努力，但是效果仍然有限，現將具體問題闡述如下。

4．1．1 法律體系不完善

我國在2008年5月頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，此舉標志著我國在政府信息公開的道路上邁出了重要一步，具有開創意義。但是自此之后，就缺少了法律界對政府信息公開和再利用的支持。此外，雖有該條例的出臺，但是在法律方面的問題仍然很突出。首先，該條例與英美等國的《信息自由法》相比，缺乏權威性，只有將政府信息公開寫入法律，以法律的形式予以確立才能具備較強的效力。其次，該條例的條款內容過于泛化，沒有詳細列舉和說明，尤其是沒有對公開例外事項作出詳細解釋和列舉，在實際操作中不具參考性。此外，我國缺乏完整的法律體系來保障，僅僅一部法律或法規的作用是有限的，另外我國各部法律法規之間也缺乏協調統一，例如《中華人民共和國政府信息公開條例》中的部分條款與《保密法》、《國家安全法》等的部分條款相沖突，會給政府信息商業化開發的實踐造成困擾和阻礙。

4．1．2 缺乏統一管理與協調

政府信息商業化開發利用是一項龐大的工程，涉及到眾多政府部門與開發利用組織，協調管理好眾單位的工作與關系對該項工程的高效完成有重要意義。然而在我國，缺乏統一的協調管理機構，政府各機構所產生的政府信息均為各自所占有、處理和使用，各機構之間缺乏溝通與交流，缺乏信息資源共享，這些充分表明了，我國在政府信息商業化開發利用的統一安排與調度方面較為薄弱。〔16〕首先，由于缺乏全國性的統一管理機構，無法對各地區的商業化開發作出協調、指導和監督，各地區的開發利用具有一定的盲目性;其次，由于各地區各部門之間缺乏溝通，就可能會造成對政府信息資源的重復開發和投資，最終造成資源的浪費;再次，由于缺乏對政府信息資源的統一管理，各單位對政府信息的保存與利用標準不統一，很難將政府信息資源進行整合;另外，監督和反饋也是一項明顯的缺失，沒有設立專門的機構對政府信息商業化開發的行為進行監督，以及對開發利用的實際效果進行核查，因此無法保證政府信息商業化開發的效率。由此，缺乏統一的管理與協調，就很難保證我國政府信息商業化開發的系統化開展。

4．1．3 政府嚴格控制，忽視市場因素

我國是社會主義國家，國家的宏觀調控是我國社會制度的獨特優勢，發揮政府的主導作用，對我國的各項建設活動是十分有益的。然而，在政府信息商業化開發的過程中，如果過度依賴政府的宏觀調控，單純依靠政府的力量，則是有違市場的客觀規律的。商業化開發是一項經濟活動，終歸要在市場中實現其價值。政府的主導作用應該主要側重于開發活動進行之前的準備階段，即開發者申請、獲取信息階段，而對政府信息的專業性開發、形成增值產品、提供產品和服務等后續環節應交由開發利用機構來完成。即便在前期階段，政府也應注意調控的力度，不能過于嚴苛。然而在實踐中，政府部門的思想觀念較為保守和傳統，認為政府信息出自于政府部門，關切國家機密，對開發者的限制較多，審批辦理流程很是繁瑣，對政府信息的控制過為嚴格。這樣一方面打擊了開發者的積極性，另一方面，也會造成少數開發者壟斷政府信息商業性再利用的市場，也就無法發揮市場的調節作用，市場所具有的供給浮動規律、價格杠桿規律等將難以發揮作用。

4．1．4 缺乏與公眾的溝通

一直以來，公眾都認為政府信息具有神秘色彩，很難為一般人所知。盡管近些年來我國政府的信息公開工程已得到推廣，但是從公開的內容、數量和程度來看，與商業化開發所需的信息資源相比只能是杯水車薪。對公眾而言，政府部門將政府信息交由公眾開發機構進行商業化開發利用，實屬一大創舉，公眾對政府的開放態度、信息公開的政策等具有質疑心理。而我國政府部門只是將重點放在開發利用的實際工作上，并未注重該方面的溝通工作。此外，公眾自身尚未意識到政府信息中所包含的巨大價值，對政府信息的開發利用的意識薄弱，對政府信息公開方面了解甚少，甚至有質疑的態度。而公眾心中的疑慮不除，就不利于吸引更多的開發者，也很難加快我國政府信息商業化開發的步伐。

4．2 我國政府信息商業化開發保障機制的建議

為加快我國政府信息商業化開發的進程，需要結合我國的實際國情，針對我們自身存在的問題，學習和借鑒成功經驗，建立起完善的政府信息商業化開發保障機制，為商業化開發的實踐保駕護航。

4．2．1 建立完善的法律保障體系

完善的法律保障體系是政府信息商業化開發的重要保證，只有出臺完備的法律法規，才能讓開發利用的實踐有據可依，有章可循。綜合英美等國的先進經驗和我國存在的實際問題，現提出以下幾點建議。

(1)首先，應出臺一部法律層面的專業法律，以法律的形式對政府信息公開予以確立。美英等國出臺的《信息自由法》就為其本國的政府信息公開和利用提供了強大的法律支持，尤其是美國將政府信息公開寫入《憲法》，使更多的政府信息得以公開，得以被公眾方便獲取和利用。我國應著重加強法律方面的保障，我國現有的《中華人民共和國政府信息公開條例》屬于行政法規，其法律位階較低，權威性和效力有限，需要出臺一部正式法律為政府信息商業化開發的實踐提供強有力的保障。

(2)其次，出臺并修改、完善相關的配套法律法規。我國的《著作權法》、《保密法》、《國家安全法》等法律出臺的時間較早，部分內容已不適應時代發展的需要，對政府信息的公開和商業化開發具有阻礙作用，需要對其部分條款進行修改，使各部法律之間協調統一。另外，要出臺相關配套的法律法規，諸如《政府信息再利用章程》，對開發利用的具體實踐予以明確。應從政府信息的提供、開發利用的申請、政府信息的加工組織、增值產品及服務的提供等各環節予以保障，此外，除了全國性的法律法規之外，還應出臺地方性法規，建立一套從中央到地方的法律法規體系，〔17〕針對各地的實際情況作出具體規定，從而建立起整套法律保障體系。

(3)再次，還應對各項條款予以細化，對政府信息公開的范圍、申請程序、授權標準、收費依據等具體方面作出規定。法律法規的條款越具體，在實際操作時就越具有參考性和指導性。尤其是對例外公開事項，更要作出明確規定和列舉，應把不可公開的政府信息所屬的領域明確列出。這樣就可為政府信息的公開和利用保證充足的信息量。

4．2．2 充分發揮政府與市場的綜合作用

我國實行社會主義市場經濟體制，既能發揮政府的宏觀調控作用，又能發揮市場的調節作用，政府的監管與指導彌補了市場的不足，市場的靈活性克服了政府部門的缺陷，二者相互補充、相互促進，為各項經濟活動提供了全面保障。因此，應充分發揮政府與市場的作用，將兩者結合起來，雙管齊下方能達到理想的開發效果。

政府應利用政策、機構、人員等資源對政府信息商業化開發提供支持，發揮主導作用，政府的宏觀指導作用具體體現如下:

首先，政府部門應該設立統一的協調管理機構，配備專門的負責政府信息公開與利用的工作人員，機構與人員的設置應該從中央到地方形成一個完整的體系。在機構設置上，要設立一個全國性的總體負責機構，如政府信息全國管理中心，對政府信息商業化開發從整體上進行規劃和安排，如負責確立政府信息保存與利用的數據類型，確立政府信息公開的范圍與程度，設立收費標準，匯總各地區商業化開發的信息內容、進展情況和實際效果等等，而各地區的信息管理機構要依據總負責機構的安排切實執行。關于人員設置，由于此項工作專業性較強，應該讓具有信息資源管理等專業背景的人員負責該項工作，并對其進行專業化的培訓，提高其工作的效率。

其次，應明確政府信息管理機構的工作內容。在政府信息商業化開發的整個過程中，政府部門所參與的環節主要是“前期授權，后期監督”。在開發利用的初期，開發者需要從政府部門申請獲取其所需的原始信息，需要獲得政府的批準授權才能獲得開發的權力。因此，政府部門要明確申請者條件、申請流程、相關費用等等。在申請者獲得開發利用的授權之后，就開始對政府信息進行組織加工，并在創造出增值產品后向用戶提供產品和服務。政府向申請者提供相關的政府信息之后，要對其后期的組織加工和產品提供進行監督，要保證其所利用的技術與開發方式符合法律規范，其所提供的產品和服務滿足用戶的需求，可設立投訴部門，接受公眾的投訴和監督，從而規范開發者的行為。

市場可利用自身的優勢對政府信息的商業化開發進行調節，具體體現如下:

(1)自由浮動的市場供需變化，可為政府信息的開發者提供更多機會。在提供政府信息增值產品和服務的市場上，并不是由政府負責分配任務，而完全依據市場的變化規律來獲得開發業務。開發者可以依據自身實力，通過提供用戶滿意的信息產品和服務，為自己樹立良好的形象，從而獲得更多的用戶。信息市場的日益擴大，也會激發用戶的信息需求，為開發者帶來更多的機會。因此，應充分發揮市場的靈活性，但是出現供過于求或供不應求的情況時，政府也應適當給予指導，使信息市場有序發展。

(2)政府部門對開發者制定的信息獲取價格是嚴格確定的，然而開發者為用戶提供的政府信息增值產品的價格卻不是固定的，而是隨著開發者的投入情況以及市場的供需情況等而變化的。政府部門可以制定相應的行業收費標準，但只能確定大體的收費標準，卻不能確定每一筆交易的收費價位，而是交由市場來運作。如果開發者對某一項增值信息產品投入的人力物力等較多，且市場上所能提供的開發者甚少，那信息產品的價格就會高于一般水平，不然則會降低價格。這種靈活定價的方式，也激勵著政府信息開發者不斷完善和改進，從而可提高信息市場的整體水平。但是如果出現價格過高或過低的情況，政府也可采取適當的措施，對信息市場進行規范。

(3)市場自身所具有的競爭性特征也為信息市場的發展帶來了活力。在市場的大潮中，政府信息的開發者需要依靠自己的運作來完成信息產品價值的轉換，為了使這一過程易于實現，開發者一方面會注重提高信息增值產品和服務的質量，以滿足用戶的需求，謀求長遠的用戶群;另一方面，開發者會依據市場需求的變化匯總各種信息，通過網絡等途徑予以傳播，激發用戶的信息需求，尋求潛在市場;另外，開發者會適當考慮價格因素，來吸引更多用戶。競爭使信息市場的參與者更為積極主動，也促使信息市場不斷發展壯大。盡管競爭機制具有鮮明的優勢，但如果過分強調競爭，也會產生不良后果。首先，開發利用者是經濟活動的參與者，以盈利為目的，如果不對其加以規范和限制，很可能會造成惡性競爭，擾亂市場秩序;其次，如果只看到競爭關系而忽略合作關系，則會導致資源的重復開發，從而浪費更多的社會資源，不利于資源的優化配置;此外，絕對的競爭會將市場條塊化分割開來，不利于政府信息商業化開發的整體布局和發展。這不是市場自身所能解決的，而應依靠政府的宏觀調控，通過監管、懲處等行政或法律手段予以解決，從而保證政府信息商業化開發向著產業化、系統化的方向發展。

4．2．3 加強與公眾的溝通，調動起全社會的信息開發利用意識

政府信息開發與利用的過程，也是政府信息資源轉移的過程，由信息產生之初的政府部門，轉移到商業化開發的組織機構，再從該機構轉移到用戶那里。我國公眾向來比較傳統和保守，政府信息開發的位置由官方轉移到民間，自然會讓公眾產生一些顧慮，諸如交由公眾開發是否會泄露國家機密、危及國家安全，是否合乎法律法規，對已經公開的信息是否能再創造經濟價值等等。因此，政府部門要重視與公眾的溝通，消除公眾的疑慮和觀望，為公眾開發政府信息資源樹立正確的思想觀念，調動起全社會對政府信息開發利用的意識。具體而言，可從以下三個方面著手。

(1)政府部門可借助新聞發言人制度，向公眾明確國家對政府信息商業化開發所持的態度，并向公眾公布政府的相關政策。新聞發言人制度的應用應注意幾點問題，一是要保證所發布信息的權威性、準確性和時效性，為公眾及時提供真實信息;二是要選擇專業人員擔任此項工作，注意提升政府的公共形象;三是注重反饋，注意收集公眾的反應和意見，為政府決策提供參考。

(2)政府部門和開發機構可借助互聯網，通過網站、微博等現代化手段向公眾宣傳和介紹政府信息商業化開發的相關政策、進展、成果等信息。此種方式具有便捷、及時、影響范圍廣等特點，符合公眾的需要。除了發布信息外，政府部門和開發機構還應通過這些現代化的方式收集公眾的呼聲，例如關注微博的轉發情況，站內私信的情況以及評論的情況等等，從而了解公眾的真實意愿。

(3)在政府和開發機構中設立相應的咨詢部門，政府機構的咨詢部門一方面為社會公眾開展解答工作，對各種具體問題作出詳細的、有針對性的解答，解決公眾疑惑;另一方面，為開發機構提供相應指導，使其順利完成各種流程;開發機構的咨詢部門主要為用戶提供解答，解決用戶在實際利用中的問題。通過咨詢工作的開展，政府和開發機構也可了解公眾的實際信息需求，從而更有針對性的開展工作。

政府信息商業化開發活動需要從政府和市場兩個層面予以保障，既要發揮政府的主導作用，又要發揮市場的調節作用，由政府保障機制和市場保障機制相結合的綜合保障系統，從法律、授權與管理、監督與反饋等多角度、全方位為政府信息商業化開發的實踐提供了依據和保障，有利于商業化開發的有序開展。我國政府信息商業化開發的起步較晚，發展進程較為緩慢，亟待通過相關的保障機制予以解決。通過分析我國政府信息商業化開發實踐中存在的問題，提出建立完善的法律保障體系、充分發揮政府與市場的綜合作用、加強與公眾的溝通并調動全社會的信息開發利用意識等建議，以期為我國的政府信息商業化開發提供借鑒和參考。

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