推進林業治理體系和治理能力現代化

◆撰文/林云舉

推進林業治理體系和治理能力現代化

◆撰文/林云舉

從解決“五大問題”提升“三個能力”入手

黨的十八屆三中全會明確將“國家治理體系和治理能力現代化”確立為全面深化改革的總目標。浙江省委十三屆四次全會進一步明確：深入推進中國特色社會主義在浙江的實踐，努力在推進治理體系和治理能力現代化上走在前列，再創浙江體制機制新優勢。面對全面深化改革的新形勢，加強具有林業特色、符合林業發展特征的治理體系和治理能力現代化，對于建設生態文明和美麗浙江至關重要。

近年來，浙江省勇于創新，在現代林業發展中進行了深入的探索和實踐，在全國范圍內率先出臺多項政策法規，是林業改革征途上的“急先鋒”，為“率先實現林業現代化”目標作出了不懈努力。2009年，率先出臺政策性林木保險險種，增強林業風險防范能力，保障林農創業致富；2012年，率先推行林權出資，允許林農以林權作投資開辦有限責任公司和股份有限公司，進一步盤活林業資本，率先在浦江縣開展了林地股份合作制改革試點，探索以林地入股方式與林企結成利益共同體，保障了林農長遠利益，培育了新型經營主體；2013年，率先在麗水龍泉市試點發放了林地經營權流轉證，對流轉的林地經營權進行確權，保護了林地經營者的合法權益。然而，與建設生態文明和美麗浙江的要求相比，我省的林業治理體系還不完善，林業治理能力亟待提高。下一步，要聯系我省實際，著重從解決“五大問題”，提升“三個能力”入手，努力構建新型林業治理體系，推進林業治理能力現代化。

著力解決“五大問題”

林業治理體系和治理能力現代化是實現林業現代化的基礎保障。要牢固樹立創新林業治理體系的觀念，把推進林業治理體系和治理能力現代化作為全面深化林業改革的總目標，堅定不移地推進各項林業改革，使林業的體制機制更加成熟，更加定型，更加適應現代林業發展要求。2014年全國推進林業改革座談會上，國家林業局提出了創新和完善生態林業、民生林業治理體系，要建立健全“九大制度”，即生態資源產權制度、生態資源監管制度、自然生態系統保護制度、生態修復制度、生態監測評價制度、森林經營制度、生態資源市場配置和調控制度、生態補償制度、財稅金融扶持制度。這些制度在我省已初步建立，但與現代林業發展要求相比還有較大的距離。就目前而言，我認為要著重解決好“五大問題”。

解決簡政放權后的事中事后監管問題。穩定完善、保障有力的林業組織管理體系，既是林業治理體系的重要內容，也是林業治理能力的堅實基礎。近幾年，浙江省林業廳按照省委、省政府深化審批制度改革、建立權力清單、明確權力邊界的要求，大幅度下放審批事項，對外公布的權力事項由365項縮減到65項。以林地審批為例，原先省廳一年要辦理1200余件林地審批事項，而將2公頃以下林地的審批權限下放市、縣后，省廳審批數量減少到每年400余件。隨著權力的下放，省廳有了更多的精力來設計制度、從事監管，提高了頂層設計、整體謀劃能力。接下來，還要通過進一步轉變政府職能，公開權力運行流程，建立責任清單，加強取消和下放事項的事中、事后監督，全面提升管理水平。

解決社會化大生產下的林業經營主體問題。隨著經濟社會的不斷發展，城市化發展水平日益提高，從事農（林）業勞動人口逐年減少，一家一戶式的經營方式與社會化大生產的矛盾也日漸突出。在穩定家庭承包責任制的基礎上，全面深化林業經營體制改革，培育新型林業經營主體，增加林農財產性收入，是當前一項重要而緊迫的任務。近年來，我省積極推進林地經營權流轉，嘗試將承包權和經營權分離，對林地經營權實行依法有償流轉。重點鼓勵林業股份制合作，引導林農以承包經營權入股，組建林業股份合作社，再與工商資本合作經營，工商資本按股每年向林農分紅，構建工商資本和林農長期合作共贏機制，避免林權流轉造成的農民失地失利問題。浦江的林地股份制合作模式、安吉的林木股份制合作模式和麗水的股份制家庭林場模式，受到了山區群眾的歡迎和推廣。下一階段，要進一步加大林業股份合作制改革力度，建立健全資源產權制度，強化市場化配置，保護經營主體的合法權益，保障林農持續增加收入。

解決市場經濟條件下的林業金融支撐問題。任何產業的高效發展都離不開金融資本的支撐，但傳統的政府主導發展模式資源配置功能過強，制約了要素市場的發育，林業產業的資源配置能力較弱，林農和企業融資困難。只有理順政府與市場的關系，在發揮政府引導作用的同時，真正把資源轉化為資本，還權于市場，才能讓金融市場帶動林業經濟高效發展。近年來，我省加強銀林合作，創新林業金融產品，拓寬融資渠道，以貸款取代直接砍樹賣錢，幫助山區林農創業。特別是2004年以來，先后成立了浙江信林擔保有限公司、華東林業產權交易所、浙江林業小額貸款公司，為林農和林業企業貸款提供擔保融資服務合計55億元，受保企業新增產值165億元、新增利稅29億元、新增就業人數5.8萬人、帶動創收農戶95萬戶。接下來，我省要重點在做大做強林權抵押貸款、加大林產品現貨電子交易、探索林業金融產品創新上做文章。聯合金融機構制定林業中長期、低息貸款政策，賦予國有林和公益林抵押擔保權能，建立集體林權交易市場、林權收儲中心和擔保中心。加快培育合格承貸主體，積極擴大林權抵押貸款和政策性林木保險規模和覆蓋面。

解決綠色GDP考核下的生態監測評價問題。當前，我國正在告別“唯GDP論”時代，全國已有超過70個縣市取消了GDP考核，我省的麗水、衢州等地的許多縣市也在此列。重視民生和環境成為政績考核的新導向，以綠色GDP指標取代GDP指標，將經濟發展與生態代價關聯起來。要解決綠色GDP考核下的生態監測評價問題，就要構建科學的森林資源評價體系和生態效益評價體系。我省從2000年開始對重點公益林的生態狀況與效益進行長期監測，建立了全面、系統、科學的監測框架和指標體系，是全國率先建立完善的公益林效益監測體系的省份。在全省森林資源評價基礎上，杭州、麗水等地已初步建立起以市為單位的森林資源動態監測體系。下一步，要建立健全省、市、縣三級森林資源監測體系，完善生態效益監測評價，建立核算體系、發布制度和生態風險評估制度，按制度進行生態監測評價，為綠色GDP考核提供量化依據。

解決服務型政府時代發揮社會組織作用問題。隨著政府部門行政職能的逐漸縮小，林業產業發展將進入市場調節、行業自律與政府監管相結合的嶄新階段，政府與企業之外的“第三部門”——行業協會等非營利行業組織的作用日益凸顯。我省現有的林業行業協會在規范行業標準、實施行業認定監測、強化行業管理服務等方面發揮了積極的作用。如林業產業聯合會，在解決竹產品的出口享受退稅優惠問題中，協調海關、企業和專家學者調研，促成關稅目錄修改，為企業謀取了福利。下一步，要積極鼓勵發展專業性林業社會組織，加快推進社會組織與政府管理部門脫鉤，支持社會組織承接政府轉移職能，充分激發社會組織活力。林業行業專業組織要在政府和林業企業之間搭建溝通的橋梁，制定并執行行業規約和各類標準，協助政府制定和實施行業發展規劃，維護企業利益和正常的市場秩序，推進和塑造多元化的行業自律，促使企業實行自我約束和自我監管，彌補政府監管的不足。要堅持社會主義市場經濟的改革方向，按照自我管理、自我約束、自我監督的思路，建立起行業規范運作、誠信執業、信息公開、公平競爭、獎勵懲戒和自律保障機制，建立與市場經濟發展相適應的林業行業自律體系，發揮林業行業組織在構建監管體系建設中的積極作用。

鞏固提升“三大能力”

完善的林業治理體系是落實治理理念的結構基礎，治理能力則是落實治理理念的力量源泉。林業治理體系的現代化需要林業治理能力的現代化來支撐。林業治理能力包括組織保障能力、依法治林能力、科技支撐能力、災害防控能力、林業信息化能力、基礎設施支撐能力、生態文化傳播能力、國際交流合作能力、人才隊伍能力。面對日益繁重的林業改革發展任務和復雜多樣的社會主體利益訴求，我們要把提升林業治理能力轉化為治理林業的效能，推動現代生態林業、現代富民林業、現代人文林業的發展。當前，我認為重點要鞏固提升“三大能力”。

修訂林業法律法規，提升林業法治治理能力。法治是現代國家治理的基本方略，是林業治理體系和治理能力現代化的集中體現。我省曾在全國率先出臺多項林業地方性法規，在林業立法方面取得了一定成績。然而，隨著中國特色社會主義市場經濟不斷深入推進，林業立法活動跟不上林業改革形勢發展的需要，有些法規或規章脫離實際，可操作性、針對性不強等問題明顯，亟待修訂完善。因此，必須加快修訂林業法律法規，做到有法可依。如我省在深入研究10年來林業生產情況變化的基礎上，重新修訂了《浙江省林木采伐管理辦法》，并于今年4月正式實施，取消了一些與當前形勢不適應的限制，放寬林木經營權，助推林農經營山林。今年又啟動了集體商品林和自然保護區采伐管理改革試點工作，力求建立寬嚴相濟的林業政策法規制度，提高依法治林能力。各級林業部門尤其是領導干部要切實提高運用法治思維和法治方式推動林業改革發展的能力，加大林業綜合執法改革力度，加強執法監督，完善執法程序，提升執法水平。同時，要加強普法教育，增強林業法治觀念，形成全社會知法、懂法、守法的良好氛圍。

創新林業管理方式，提升林業部門監管能力。受傳統林業管理思維的影響，在大量的林業事務管理中，普遍存在重審批輕監管、重規劃輕實施、重事前輕過程等現象，一些涉林的瀆職行為呈現上升趨勢，生態工程項目申報幾乎陷入無人問津地步，森林食品品牌安全危急凸顯。諸如此類的問題，都需要我們創新林業管理方式，從體制機制層面找準問題，采用頂層設計與實踐應用相結合的辦法，制訂完善監管制度，提高林業部門事中事后監管能力。如森林食品安全品牌問題，早在2003年，我省便率先開展了森林食品基地認證工作，森林食品在國內有了一定的知名度，也提高了可食林產品的附加值。但到目前為止，森林食品的認證工作一直未能突破，森林食品的品牌整合滯后，安全性受到挑戰。下一步，一方面要通過森林食品基地認證、產品認證和標準化生產來整合森林食品品牌；另一方面，要建立完善森林食品安全監管機制，強化森林食品質量安全監管、檢驗檢測及執法能力建設，實施森林食品質量安全追溯制度，打響森林食品安全品牌。

制定林業生態文明制度，提升林業可持續發展能力。在推進生態文明建設的歷史進程中，林業承擔著建設美麗中國的重大職責，森林興則生態興，生態興則文明興。只有建立系統完整的林業生態文明制度體系，用制度保護生態環境，才能提升林業可持續發展能力。林業生態文明制度要建哪些？可以歸納為森林責任、森林補償、森林考核等制度。森林責任就是要把保護和發展森林資源、建立林業碳匯交易等納入到經濟社會發展全過程，并建立起有效的制度。森林補償就是要建立起完善的森林、濕地資源征收補償制度、生態公益林補償制度，以及公益性林業財政投入機制。森林考核就是要將森林、濕地、物種三條生態保護紅線等納入到對各級政府的考核，并建立責任追究制度。

創新林業治理體系，實現林業治理能力現代化是一項長期的戰略任務和復雜的系統工程，既需要各級林業部門的共同努力，又需要爭取黨委、政府和有關部門的支持。各級林業部門都要銳意改革、大膽探索，科學謀劃、穩步推進，為“五年綠化平原水鄉，十年建成森林浙江”提供堅實可靠的制度保障。