西方國家的官邸制

◎文/高榮偉

（高榮偉，中共河南社旗縣委黨校中級教師/責編 張棟）

2013年11月12日中共十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，規范并嚴格執行領導干部工作生活保障制度，不準多處占用住房和辦公用房，并探索實行官邸制。

“探索實行官邸制”，寥寥數字，吸引了全社會的目光，引發各界頗多關注。

“官邸制”究竟是什么

中國鮮為人知的 “官邸制”（official residence system），是一種官員的住房制度，在西方國家已經普遍采用，且已實施多年。

官邸，是國家為一定級別的官員在任期內提供的住所，官員本人對此沒有產權。如美國白宮、法國愛麗舍宮和英國唐寧街10號、俄羅斯克林姆林宮等都是典型的官邸。

與官邸相對應的自然就是私邸。官邸當然不同于私邸，絕大多數官邸都是免費入住的，即使交費也是象征性的。而私邸是官員跟老百姓一樣在市場上購買的私人財產。

各國官邸制有幾大共性：一、官邸制將官員的官邸和私邸嚴格區別，只有居住權，個人沒有產權，即官邸的公家性質不能變；二、任職期間入住，卸任后搬出；三、官邸基本由國家所有，或由國家租用，按照規定配置內部設施，費用由國家承擔。另外，很多國家規定官員住房、薪酬等待遇必須公開透明，接受社會監督，并建立嚴格的糾錯機制，防止政府高級官員謀取住房特權。

歐美國家可以提供住房的公職人員具體有三種情況：一是向政府部長級高官及政界要員如議員、公職部門負責人提供住房；二是中下級公職人員因異地任職、需要居住在工作地點鄰近的地方，或因安全問題需要有可靠住房；三是由于薪水或職務原因難以獲得理想住宅者。同時，一旦這些人員卸任公職，將不再繼續使用國家提供的住房。

西方國家官邸制如何設計

美國法律規定，政府應向民選的聯邦、州、市主要官員，如總統、副總統、州長、副州長和市長提供官邸，任職期間可享用，任職期滿則應搬出。基于安全理由，總統、副總統、州長、副州長必須居住官邸，市長則可選擇自愿放棄居住官邸的權利，自購居所居住。以洛杉磯為例，入住官邸的第一位市長是布拉德利，他1993年離任后，接下來的兩任市長都選擇不在官邸居住。其中一位市長更喜歡自己的私邸，另一位市長的夫人則想住得離自己的孩子近一些。

在美國，各級官員官邸的購買、日常使用和維護費均由政府預算負擔，居住者只需每年象征性交納租金1美元。對聯邦、州當選議員（含參眾兩院）實施住房租賃津貼補貼制度，補貼的原則以 “體面、舒適”為基準，具體數額由議會的金融委員會審定。現任副總統拜登在出任議員時就沒有選擇住在華盛頓，而是每天從特拉華州乘80分鐘火車上班。

德國很早就開始實施官邸制，該制度具體名稱是 《德國聯邦政府成員官邸、搬家補貼、每日出差補助及旅費補貼的規定》。官邸有的歸聯邦所有，有的是聯邦租用的住房。德國實行官邸制的對象，主要是在任的高級公務員，包括總理、聯邦政府各部部長等。按照規定，德國聯邦總理必須擁有配備家具的官邸。聯邦部長獲得官邸住所后，可以根據現有財政水平添置家具，作為官邸配套設施。

德國政府負責官邸的維修及其他方面的保養。維修范圍清晰寫明包括：清掃煙囪；清洗交際用房的地板并上蠟；花園、花房等維護、種植及照明費用等。官邸的所有維護保養費用包含在官員的一項家庭補貼中，不再另外發放。

不過，德國的官員對官邸卻并不 “感冒”。默克爾自2005年出任德國總理以來，一直拒絕搬進總理官邸，而是依然住在位于柏林市中心米特區博物館島對面的公寓內。德國總統高克和 “第一女友”也不愿搬到貝爾維尤宮。之后，由于他們的鄰居飽受 “總統安保”之苦，德國總統才決定搬到位于柏林達勒姆的總統別墅居住。

法國實施官邸制也較早，該制度具體名稱是 《公職人員職務用房制度》。這一制度規定，部長以上的總統、總理、議會議長等必須擁有官邸。法國法律規定，住房大小與付費標準根據職務需要與地位確定。擔任部長以上的公職，一般可以享受完全免費的職務用房，標準是全家1-2人的住3房套間，3個人住4房套間，4-5人住5房套間，超標面積的住房費用必須由本人承擔。奧朗德當選總統后，目前政府38個部長中有23位住進職務住房，其他的部長則表示寧愿住在自己的私邸。

德國地方官員基本都是自行購房，職位越高，享受的優惠政策越多。比如，根據官員不同的級別和家庭規模，獲得 “家庭津貼”；因工作流動而導致的搬家給予補貼；如果住址離辦公地點很遠，可獲得額外補貼；降低住房保險的費用等。

俄羅斯的官邸制不同于歐美國家。俄羅斯總統除克里姆林宮作為工作官邸外，總統還有3套官邸，分布在索契、莫斯科州等地。俄總理官邸現為莫斯科郊外的戈爾基9號，其他各州和自治共和國領導人都有官邸。俄羅斯的不少官邸與美國相似，有的是古跡，有的是田野或海邊的度假別墅。以斯維爾德洛夫斯克州州長的官邸為例，它是一座位于市中心的兩層小樓，建于19世紀前期，是俄聯邦級文化遺產。小樓建在伊賽特河岸，景色優美。樓里面的各種裝飾也是富麗堂皇。

為休假及宴請國賓等需要，各地還分布著一定數量的非領導人專屬官邸，提供給較有威望的社會活動人士使用。此外，地方首長均有官邸，但均是作為辦公地點使用，居所則不由國家政府提供。

官邸制能否有效防止住房腐敗

西方國家，官邸制將職位和住房相掛鉤，形成“鐵打的官邸流水的官”，官員上臺就住，下臺就走，任職期間的生活保障由國家提供，卸任期間的生活保障則由資本提供 （比如到大公司擔任高管）。官邸制在西方社會的推行相對簡單易行。總體而言，官邸制可以有效預防住房腐敗。西方官邸擁有十分完善的職能，既能夠避免官員的福利過高，又能減少開支節約資源，還有利于官員的流動。

在西方，很多國家建立了完善的公眾監督機制和政府監督機制，嚴查各種以權謀房等官員住房腐敗現象。官員住房、薪酬等待遇必須公開透明，對最大住房面積標準也做了嚴格限制。

薩科齊任法國總統期間，一名部長級國務秘書將公務用房給非直系親屬居住，另一名部長擁有兩套職務住房，其中一套給成年女兒居住。這些事件曝光后導致法國強化有關法律，限制部長級高官的職務住房。

2005年拉法蘭任法國總理時，經濟、財政和工業部長蓋馬爾夫婦與其8個孩子住進國家提供的，位于巴黎黃金地段的600平方米豪宅里，由國家支付1.44萬歐元月租金，而他們又將自己在巴黎的大套房出租賺錢。此事曝光后因違反規定蓋馬爾被迫辭職，在法國引起巨大反響。拉法蘭隨后規定部長住房不得超過80平方米，部長家庭每增加一個孩子，住房面積可擴大20平方米，超標面積由本人承擔。

在美國，官邸被視為政府財產，連其中的家具都是。官邸不允許官員租賃給他人，甚至不允許將大量的親戚帶入官邸居住。一般而言，政府會有 “監督員”、 “稽核員”記錄官邸里的情況，其中包括有誰居住在官邸中，對不當使用官邸的官員進行檢舉等。此外，公眾也可舉報違法使用官邸的官員。如果官員想將官邸占為己有，等同于 “盜竊”政府財產，一旦官員被 “稽核員”發現，將有罰款、驅離等處罰等待著他。

在中國實行官邸制，目前還處于摸著石頭過河的階段。近兩年來，各地的 “房叔”、 “房姐”、 “房妹”如同雨后春筍般浮出水面，劉志軍一案涉案房產更是達到驚人的374套。追根究底，所有這些腐敗案無一不與權錢交易有關。實行官邸制是遏制領導干部 “以權謀房”的有效途徑。但需要說明的是，官邸制并不是一個萬能的制度，它不能解決所有出現的官員住房問題。