建設現代國家 治理現代國家——讀中共十八屆三中全會 《決定》

◎黃相懷

（黃相懷，中共中央黨校中國特色社會主義理論體系研究中心研究室副主任，博士/責編劉玉霞）

縱觀 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》 （以下簡稱“《決定》”），可以發現，它意在著力解決兩個根本問題： （1）建設現代國家； （2）治理現代國家。建設現代國家，就是以解放思想、解放和發展生產力、解放和增強社會活力為導向，堅持和完善社會主義制度，加快實現經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設制度的現代化；治理現代國家，就是堅持社會主義市場經濟的改革方向，以實現國家治理體系和治理能力現代化為目標，治理黨、治理國家、治理軍隊。其背后的總意圖在于，繪就實現現代化的根本藍圖，完善和定型社會主義制度，從根本上解決中國特色社會主義當前和今后面臨的一系列重大問題，打造現代化版本的中國模式。

建設現代國家

一個現代國家，必須擁有穩固的現代化布局和面貌，其中最重要的，就是要擁有現代化的經濟制度、政治運作、行政體制和法治實踐，這些方面《決定》都有相應的改革安排，集中體現在：

1.在經濟上，首先強調必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。同時不斷創新公有制經濟的有效實現形式，包括通過深化投資體制改革，確立企業投資主體地位，使國有企業可以放開手腳干。允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟，國有資本投資項目允許非國有資本參股，使國有企業靈活多樣地干。其次強調發揮非公有制經濟的獨特優勢，強調必須毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，激發非公有制經濟活力和創造力。公有制經濟財產權不可侵犯，非公有制經濟財產權同樣不可侵犯。強調國家保護各種所有制經濟產權和合法利益，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護，依法監管各種所有制經濟。強調堅持權利平等、機會平等、規則平等，廢除對非公有制經濟各種形式的不合理規定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業進入特許經營領域的具體辦法。

2.在政治上，強化人大的功能，健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告。強化政協的功能，健全完善協商民主，拓寬國家政權機關的協商渠道。深入開展行政協商、公民參與，完善人大工作機制，通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑，通過詢問、質詢、特定問題調查、備案審查等積極回應社會關切。通過這些外部約束、制約和監督，將地方政府的權力納入法制化的、正常化的、合理化的運行軌道。因為從中央監督地方，存在信息不對稱的問題，而讓地方的各種權力主體充分地運作起來，則有助于形成一個強大的完善的制約聯盟。 《決定》還提出： “暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開、述職、問責機制。”這實際上就是要從機制層面，進一步深入完善基層民主，使之更加充分地發揮民主政治的社會基礎作用和演練彩排作用，把基層民主既視為中國特色社會主義民主政治的重要制度形式，又是協商民主的重要制度依托，從而進一步明確了基層民主在中國特色社會主義民主政治發展中的戰略地位。

3.在行政上，強調對政府發展經濟的約束，使之更加規范。強調建設服務型政府，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責。強調建設法治政府，完善行政執法程序，規范執法自由裁量權，加強對行政執法的監督。強調建設責任政府，健全重大決策社會穩定風險評估機制。強調建設透明政府，推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。政府的工作重心要從發展轉向到公共服務、公共治理、公共監管。長期以來，我們的政府大規模、超能力地介入我們的經濟建設，短期看取得了一定的發展性成果，長期看則難以持續。而且政府錯位，本來應該干什么，不應該干什么，長期以來沒有搞清楚。這次理順市場與政府的關系， 《決定》寫得非常明白。市場做可以做的事情，政府做該做的事情，搞好公共管理、公共服務，這才是政府應該更好發揮作用的地方。

4.在法治上， “普遍建立法律顧問制度。完善規范性文件、重大決策合法性審查機制。建立科學的法治建設指標體系和考核標準。健全法規、規章、規范性文件備案審查制度。”這些政策的目的在于通過具體的制度建設來確保法律的權威與地位，推進依法行政。深化行政執法體制改革，要以著力解決權責交叉、多頭執法問題為重點，以建立權責統一、權威高效的行政執法體制為目標。在橫向上，應厘清執法機關職責權限，整合執法主體，相對集中執法權，深入推進綜合執法，努力實現執法機構的精簡和統一。在縱向上，應根據不同層級政府的職能和事權，合理配置執法力量，減少行政執法層級，推進執法重心向市縣政府下移，著力提高基層政府執法能力，特別是要加強食品藥品、安全生產、環境保護、勞動保障、海域海島等重點領域基層執法力量，有效保護人民群眾生命財產安全。同時，要在認真調查研究、深入總結經驗的基礎上，理順城管執法體制，切實提高執法和服務水平；完善行政執法與刑事司法銜接機制，合力懲治違法犯罪行為。

治理現代國家

對于一個現代國家，必須擁有一套成熟的治理辦法，這套辦法既要符合現代治理的要求，又要符合本國的國情。對此， 《決定》主要從以下方面予以體現：

1.治理黨。首先強化黨內部的管理。在權限上，規范各級黨政主要領導干部職責權限，科學配置黨政部門及內設機構權力和職能。在考核上，完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向。實際上就是要轉變指揮棒，用指揮棒來引導到常態化的軌道，做他們應該做的事情。在提拔上，強化黨委 （黨組）、分管領導和組織部門在干部選拔任用中的權重和干部考察識別的責任。其次高調嚴格反腐。這次對于反腐敗規定的制度之嚴、之密、壓力之強之勁，達到前所未有的程度。一是反腐責任化，落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任，制定實施切實可行的責任追究制度。二是領導垂直化，推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。三是覆蓋全面化，全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構；改進中央和省區市巡視制度，做到對地方、部門、企事業單位全覆蓋。四是要求具體化，加強行政監察和審計監督；規范并嚴格執行領導干部工作生活保障制度；完善懲治和預防腐敗、防控廉政風險、防止利益沖突、領導干部報告個人有關事項、任職回避等方面的法律法規；推行新提任領導干部有關事項公開制度試點。

2.治理國家。首先強調治理主體多元化，建立和完善社會治理的政策法規，逐步建立有法可依、有法必依、執法必嚴的治理法規體系。政府通過制定法律法規和社會政策，來促進社會自我治理能力的提高。實施有效的社會控制，維護社會秩序的穩定與和諧。建立和完善公共安全體系。政府要在健全的公共安全體系 （包括突發事件應急機制）的基礎上，不斷提高保障公共安全的能力。建立和完善科學化、民主化的工作機制。堅持決策的科學化、民主化，加快建立健全決策、執行、監督相互制約又相互協調的權力運行機制。鼓勵和支持社會各方面參與社會治理，就是要強化各類企事業單位的社會治理和服務功能、培育社會組織、促進人民團體的社會化和服務化、建構基層自治組織的治理機制。其次強調治理方式科學化。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。依法治理首先要求治理主體要有法治意識和法治思維。各級政府是社會治理的最重要的主體，必須具備較高的法治思維水平和能力。堅持綜合治理，強化道德約束，規范社會行為，調節利益關系，協調社會關系，解決社會問題，多管齊下，綜合運用法律、政治、經濟、行政、教育、文化等各種手段。特別要注重思想道德建設在社會治理中的作用。堅持源頭治理，以網絡化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾的利益訴求。

3.治理軍隊。一是按照有利于實施集中統一領導和戰略管理的要求，貫徹精簡、統一、效能的原則，著力調整職能、理順關系、優化機構設置、提高組織效能，按照決策、執行、監督職權既相互制約又相互協調和需求、規劃、評估職能既相對分離又互為支持的原則，形成有利于實施集中統一領導和戰略管理的軍隊領導管理體制。二是在條件成熟時調整改革以軍官職位為主的等級制度，調整改革軍官軍銜制度，建立以軍銜為基準的軍官等級制度、以軍銜為基準的福利化軍官等級制度，實行職務與待遇分離，將軍官的等級區別和標志，由以職務為主改為以軍銜為主，把職務作為一種崗位，淡化職務等級，實行嚴格的編制軍銜，用職務等級規范的相關內容改為依據軍銜等級來規范。實行以軍銜為基準的福利化軍官等級制度，從根本上克服 “官本位”的困擾，強化軍銜的調節功能，理順上下縱橫的指揮關系。三是在國家層面建立推動軍民融合發展的機制。 《決定》明確提出 “在國家層面建立推動軍民融合發展的統一領導、軍地協調、需求對接、資源共享機制”，從根本上提升了軍民融合的戰略層次，并從健全國防工業體系、改革完善依托國民教育培養軍事人才的政策制度、拓展軍隊保障社會化領域、深化國防教育改革、健全國防動員體制機制、深化民兵預備役體制改革、調整理順邊海空防管理體制機制等方面全面展開。

更加成熟定型的中國特色社會主義

建設現代國家并治理現代國家，其根本意圖在于打造更加成熟定型的中國特色社會主義。因此， 《決定》既注重激發和增強社會創造活力，又注重國家對社會的調控和治理；既注重不斷改革創新，又注重堅持基本制度不改變；國家既適度收縮，又保持相當大的權威；既注重激發改革者的能動性，又注重調動被改革者的自覺性。美國學者福山在 《國家建構——21世紀的國家治理與世界秩序》一書中提出，軟弱無能國家或失敗國家已成為當今世界許多嚴重問題 （從貧困、艾滋病、毒品到恐怖主義）的根源，如何對國家進行構建是當今國家社會最重要的命題之一。對于當前中國來說，就是不要使轉型危機演化為治理危機。世界上許多國家都經歷過轉型，有些國家轉型很好，比如日本、韓國等。但是也有些國家轉型得不好，陷入中等收入陷阱。在拉美的一些國家，人均收入很高，國家的經濟不錯，但是社會治理很差。特別表現在社會治安、走私、販毒，包括大城市的治理非常差，這是我們想要的現代國家嗎？當然不是。他們為什么形成了這樣一種狀況？就是因為他們不僅沒有把轉型危機治理好，還演化成了社會治理危機。社會治理危機一旦定性以后，國家就很難改，因為它固化到一定的利益結構里面去了，想要改變都很難。

中國特色社會主義之所以稱其為、成其為中國特色社會主義，不在于中國特色與社會主義的簡單相加，而在于二者的有機化合。這次的 《決定》，在使 “中國特色”與 “社會主義”發生 “化學反應”上，做了詳盡闡述。盡管全文只有11次使用 “中國特色社會主義”，但通篇都是著力如何使中國特色更具社會主義性質、使社會主義更具中國特色，可以說是統籌安排、用心良苦。如果說馬克思主義中國化的過程就是科學社會主義基本原則一步步與中國具體實際相結合的過程，那么，這次 《決定》則把兩者的結合又提升到了一個新的水平，使二者水乳交融、渾然一體。在馬克思主義經典作家及后來的馬克思主義者看來，社會主義以及共產主義，應當而且必須與不斷發展的生產力、不斷進步的社會、不斷解放的人聯系在一起。因此，生產力與生產關系、經濟基礎與上層建筑、社會運行方式與社會治理方式之間的不斷調適與相互推動，以及這種調適和推動形成的螺旋式上升關系，構成了人類社會發展的最基本邏輯。通覽 《決定》，它出處著意于此、遵照于此，應當說，這體現了對馬克思主義立場、觀點和方法的最好的遵循。治理一詞，既具有政治統治屬性，又具有社會管理屬性，更多的是二者之間的融合，因而就把馬克思主義關于現代國家的理論，大大向前推進了一步。