存款保險是新常態下的制度創新

張克

這一制度創新還是政府與市場關系的最新探索，通過存款保險制度更好地履行有限政府職能，在社會政策兜底的條件下讓市場發揮決定性作用。金融機構長期以來被視為政府的延伸，存款保險使得存款的國家財政信用逐漸轉變為市場主體信用。

動議超過20年卻遲遲未見出臺的《存款保險條例（征求意見稿）》（下稱《意見稿》）終于在近日向社會公眾征求意見了。誠如許多觀察家所論，存款保險制度對利率市場化和商業銀行競爭格局演變的意義可謂重大，對宏觀經濟的深刻影響尚待時日加以檢驗。然而，對存款保險制度的理解不應局限于經濟和金融領域，而是要在國家與社會關系、政府與市場關系互動中理解這一政策的緣起、演進和未來趨向。概言之，存款保險制度的建立并非僅僅是一項金融創新，而是在經濟新常態下厘清政府與市場關系的重大舉措，更是政府踐行托底責任的社會政策創新。

新常態：

存款保險制度的政策背景

為什么存款保險制度醞釀了20年之久且遲遲難產，卻偏偏在此時應運而生？有媒體披露，《意見稿》各方顧慮很多，是國務院總理李克強力排眾議才得以向社會公眾征求意見。除了國務院主要負責同志的鼎力支持外，新常態是理解存款保險制度建立不可忽視的政策背景。

2014年中央經濟工作會議剛剛結束，坊間熱議的新常態概念被進一步明確。我國已經進入增長速度換擋期、結構調整陣痛期和前期刺激政策消化期“三期疊加”的經濟發展階段。針對新常態，中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民表示，近期中央的政策目標是“宏觀要穩、微觀要活、社會政策要托底”。

“宏觀要穩、微觀要活”的表述較為常見，但“社會政策要托底”則是新常態下政府對經濟金融市場波動帶來社會風險的政策回應，存款保險制度正是在這種風險暴露的可能性逐漸凸顯情況下的制度創新。受前期“四萬億”政策刺激，大量要死不活的僵尸企業得以維持，但在經濟增速放緩、結構深度調整的背景下，中小銀行特別是資產風險較高的部分銀行面臨破產風險。《意見稿》中規定存款保險的最高償付限額為50萬元，不少人認為這一額度較低，無法覆蓋儲戶的全部存款。實際上，以社會政策的視角觀察就容易理解為什么以50萬為限額。近幾年我國儲蓄率高達50%，50萬元的償付限額實際上是兜底責任，其目標是對存款市場中資產實力最弱勢的群體給予保障。

這一制度創新還是政府與市場關系的最新探索，通過存款保險制度更好地履行有限政府職能，在社會政策兜底的條件下讓市場發揮決定性作用。金融機構長期以來被視為政府的延伸，存款保險使得存款的國家財政信用逐漸轉變為市場主體信用。當前我國國有銀行和股份制銀行占全行業資產的絕大部分，長期以來居民對存款風險意識不足，視之為當然的國家責任。十八屆三中全會以來，我國提出要讓市場在資源配置中起決定性作用，政府更好地發揮作用。這意味著政府將逐漸退出企業經營活動，專注于履行宏觀調控和市場監管等職能。

在這種背景下，存款保險制度試圖理清三對關系：一是切斷政府與儲戶的直接關系，此前是政府而非銀行對儲戶的存款資產做隱性擔保，這一制度建立后國家財政將不再負擔銀行破產后的存款償付責任;二是建立市場主體和保險基金與儲戶的保險償付法律關系，通過存款保險，儲戶、銀行和保險基金三方形成了相應的法律關系，明確各方在銀行破產和兌付困難時的權利與義務;三是明確政府對各類銀行的監管責任，一個有限政府才能是有為政府，政府履行責任的重點工作由隱性擔保轉為市場監管和金融消費者保護。

預算軟約束：

存款保險制度的積極性不宜被放大

存款保險固然是現代市場經濟題中應有之義，但對它的作用與積極影響也不宜過度夸大，這其中有個預算軟約束的問題。預算軟約束原指社會主義經濟中的國有企業陷入虧損，政府追加投資或者貸款并提供財政補貼的現象。在更廣泛意義上，如果企業能夠將自身的經營風險和成本向外部轉移，不論是政府還是其他機構埋單，都是預算軟約束的表現。從美國存款保險制度在過去百年間的發展演變歷程可以看到，總的來說雖然這一制度初衷是降低系統性風險，但卻增加了銀行將風險外部化的道德風險。

20世紀30年代美國的經濟危機讓人們意識到，任何一家銀行的倒閉，都會使其他許多銀行和企業受到不利影響，因此美國聯邦政府于1933年通過銀行法案，成立聯邦存款保險公司（FDIC）。該制度建立的初衷是為了恢復美國人對銀行的信任，建立穩定的金融秩序，但卻在客觀上誘發了銀行的道德風險。這種道德風險歸根結底是預算軟約束的一種類型，由于存在聯邦存款保險公司和最后貸款人的保障，銀行在經營過程中傾向于冒風險而不是謹慎行事。即使銀行發生信用危機，最終承擔責任的是聯邦存款保險公司和社會公眾。

1982年，美國儲蓄信貸協會（S&L）發生了一次類似的危機，當時依據通用會計原則（GAAP），數百家儲貸協會的凈值均是負數。而聯邦住宅貸款銀行委員會（FHLBB）卻允許儲貸協會使用所謂的“監管會計原則”夸大其凈值，以避免儲戶擠兌壓力。這場由S&L引發的危機嚴重影響了美國經濟。

對于中國的金融類國有企業而言，預算軟約束一直都存在，相反存款保險正是為了相對硬化銀行的預算軟約束。中美兩國的初始條件不同，存款保險制度對銀行的影響也會有所差異。不過美國經驗啟示我們，在發達資本主義國家金融市場中預算軟約束同樣難以避免，我國存款保險制度必須與國有資本經營體制改革配套才能不斷硬化預算約束，真正實現金融穩定的政策功效。

當下中國的許多制度改革與創新往往牽一發而動全身，必須結合時代特征與政策背景加以理解方能得到全面、準確的認識。新常態下中國經濟、社會、政治發展都面臨轉型挑戰，存款保險制度從金融改革入手，但其意義和影響絕不僅限于金融領域，而是一場對政府行為方式和公民財產權利影響深遠的全面變革。存款保險制度只是全面深化改革時期政府與市場關系、政府與社會關系調整的一個開始，下一步的改革思路應當結合國有企業改革、財稅體制改革和資本市場法治建設等任務，充分發揮這一制度創新在經濟、社會、政治領域的引領作用。