完善政府治理體系使市場在資源配置中起決定性作用

康媛璐

一、什么是政府治理體系

政府治理體系從廣義上講，涉及到政府本身以及社會、市場三個主體，本質上是指政府如何有效地、合理地處理好與市場、社會在國家管理中的關系問題。它以政府職能轉變為前提，以充分調動市場主體積極性并有效發揮市場體制的自主作用為關鍵，以發展和完善社會自治組織、培育公民社會為重要補充。狹義上講，政府治理體系更多是相對政府系統內部而言的，是指政府有效履行其職能所依托的一系列制度體系，具體包括政府機構設置、職能配置、管理方式、政府結構、政府規模以及公務員隊伍建設等方面。它涉及縱向政府關系、橫向政府關系以及政府內部的關系處理等問題。

我國現有的政府治理體系已經不能充分釋放經濟主體活力，并滯后于快速轉變的經濟發展方式。如果不下大力氣完善政府治理體系，市場對資源配置的決定性作用就很難發揮?？傊晟频恼卫眢w系是指實現政府治理體系的現代化，建立健全與我國社會主義市場經濟發展相適應的、能夠有效推動經濟社會持續健康發展的制度體系。

二、完善政府治理體系的關鍵在于政府“放權”

長期以來，我國政府、市場、社會三者關系不平衡。政府將市場與社會當作長不大的“孩子”，把自己扮演成一個高高在上擁有權威的“嚴父”，同時又是事無巨細、事事操心的“慈母”。政府、市場、社會三者之間權力失衡、資源失衡致使結構失衡，不僅使市場與社會活力無法充分釋放，而且導致市場與社會的發展“一條腿長一條腿短”。同時，政府運行效率低下、腐敗滋生也與這種非正常的結構模式有關。

黨的十八屆三中全會強調經濟體制改革，強調市場在資源配置中的決定性作用以及更好地發揮政府作用。這是完善政府治理體系的核心內容。完善的政府治理體系，首先是指政府職能定位科學、機構設置合理，政府在行政管理過程中不缺位、不錯位、不越位。只有把政府、市場與社會三者作為完善政府治理體系的三個著力點，才能找到改革抓手，才能把改革的頂層設計思路通過政府發力去推進、通過市場規則去實現、通過個人與社會組織的有效參與去體現。經濟基礎決定上層建筑，而政府與市場的關系是經濟體制改革中的本源問題，也是完善政府治理體系的核心問題。當前，在政府、市場、社會這三者關系中起主導作用、管事最多的是政府，因此，改革的重頭戲在政府，改革的主動權在政府。經濟領域、社會領域的改革能否有更大突破，很大程度上取決于政府治理體系的改革。這是由中國特殊的發展歷史和基本國情決定的。必須將政府手中的權力放一放，對市場少管一點，才能激發市場活力，讓市場經濟的發展更科學，結構轉型更穩健。

三、內蒙古如何發揮市場在資源配置中的決定性作用

根據內蒙古企業數據報告統計，截至2013年12月31日，內蒙古企業總數為185925個，在全國各省份企業總數的排名為第21位。其中，生產制造類企業數為61268個，貿易經營類企業數為96259個，對外貿易類企業數為3404個，信息技術類企業數為3398個，旅游類企業數為2678個，服務類企業數為17358個，金融類企業數為1560個；其中國有企業數為700余個。排在第一位的廣東省，企業數為2680945個?？傮w而言，內蒙古仍屬于經濟發展落后地區。具體表現在以下兩個方面：一方面，企業數量相對較少，在全國企業數量排名中處于靠后的位置；另一方面，國有企業在全部企業中所占比重較大，且實力雄厚的企業多為國有企業，生產要素資源更多地掌握在政府的手中。

因此，內蒙古政府與市場的關系首先是“強政府一弱市場”模式，這是二者關系的最主要特征。在內蒙古地區，市場經濟的發展相對而言不成熟，還未形成一套有序的市場自行調節機制和運行體系，市場發展的外部環境支持嚴重不足。具體表現為：一方面，政企不分，政府將促進本地區經濟增長作為首要目標，并以此為導向開展各項工作，因而政府對企業的發展干預過多；另一方面，企業的成長和發展與當地政府的幫扶密切相關，甚至很大程度上依賴于地方政府的政策優惠和其他扶持，最終導致企業發展差異較大。國有企業職工收入高、待遇好，而大多數私營企業發展環境差，生存艱難，員工工資、福利等待遇差距懸殊。

內蒙古地區政府與市場關系存在的主要問題有：一是政府對資源配置的權力過大。大量生產要素資源、公共資源掌握在政府的手中，政府牢牢握有資源配置的權力。一方面，在社會分工精細化、專業化的大背景下，政府不能合理地配置全部資源；另一方面，權力缺乏制度的約束，導致在資源配置中利益尋租、權力濫用等現象層出不窮。二是市場運行效率低下，市場活力難以激發。市場本是優勝劣汰。在“強政府一弱市場”的模式下，企業不是通過提高和完善自身實力來贏得市場競爭，而是把很大一部分精力放在與政府“走后門”、“拉關系”上，從而使市場環境進一步惡化。三是社會建設水平有待進一步提高。一些地方政府在以GDP論英雄的導向驅使下，忙著找項目、促投資、搞政績，對于與民生息息相關的社會建設缺乏重視，導致就業、醫療、社會保障、基層自治組織等事業的發展相對緩慢，公共交通、城市文化生活等投入不足。

內蒙古發揮市場在資源配置中的決定性作用，需要從以下幾個方面著手：

一是解放思想，轉變理念。轉變以經濟發展為中心與政府職能劃等號的發展理念，不再一味追求GDP數字的增長。凡是不適應經濟體制改革的禁錮與束縛都應該解除。政府與市場關系的重構，政府治理體系的完善，行政體制、經濟體制的改革，最終目標是促進社會公平正義、增進人民福祉。

二是改變政府主導型的經濟增長模式。針對現在資源和要素市場不完善的情況，政府應簡政放權，讓市場在資源配置中起決定性作用，使資源和要素真正按照稀缺程度及其他市場經濟因素來決定資源價格，自行修正、完善資源和要素市場。針對目前壟斷性企業和國企占有更多市場份額、享有更多市場經濟發展成果的問題，政府應在兼顧效率與公平的基礎上更加注重公平，保障國有企業、壟斷企業和私有企業公平競爭。

三是確立以公共服務為中心的政府職能體系。政府放權不是政府什么都不管，而是將政府這只閑不住的“大手”放在該管能管、管得好的地方。經濟建設為中心不能和政府的職能直接劃等號。在市場經濟發展到一定階段時，政府應更加注重社會建設和民生建設，更加注重完善“公共管理”與“公共服務”的政府職能。只有確立政府“以公共服務為中心”這一基本定位，政府、市場、社會三者才能在各自的軌道上良性有序運行，三者關系才能平衡、協調發展。

四是深化行政體制改革。發揮市場在資源配置中的決定性作用，歸根結底就是兩句話：不該政府管的堅決不管，該政府管理的要換個方式、換個方法管，而且一定要管好、管活。深化行政體制改革就是把政府該管理的管好、管活的必然途徑。深化行政體制改革是一項龐大的系統工程，涉及到政府職責、政府規模、政府結構、政府運行機制與管理方式、政府依法行政和公務員隊伍建設等多個方面。深化行政體制改革的核心是轉變政府職能，向市場放權，將市場搞活。具體而言，誰來放權？誰來接？按照什么標準放權？放下去之后又如何管理？這些都需要回歸到政府的加強宏觀管理和完善市場監管的基本職能上來，把主動權放給市場后，要更加注重規則制定的公平公正以及法律程序的健全完善。

五是進行政府主導式的改革。發揮市場在資源配置中的決定性作用，關鍵在政府，要進行政府主導式的改革。應當把提高政府執政能力作為改革的關鍵環節來抓。政府執政能力的提高最終應該體現在政府目標和社會目標的一致性、政府利益和社會利益的協調性、政府決策和管理能力及其社會責任的對稱性上。同時，解除思想禁錮，讓社會與市場主體的創新能力得到釋放，摸石過河與頂層設計相互結合應該成為深化改革與完善政府治理體系的基本方法。

（作者單位：內蒙古黨校公共管理教研部）

責任編輯：劉佳