中國護(hù)照升值中

李穎浩

前兩年，關(guān)于梁朝偉閑著無聊就飛到倫敦喂一下午鴿子的段子在網(wǎng)上爆紅，這一美妙的生活情趣很令人羨慕。網(wǎng)友們據(jù)此改編了無數(shù)不同目的地的段子。但可惜，段子只是段子，梁朝偉如果無聊了，可以立刻飛到倫敦一言不發(fā)地喂鴿子，但我們?nèi)绻麩o聊了，首先要去的地方不是機(jī)場，而是各國的大使館——因?yàn)槲覀兪种械淖o(hù)照做不到說走就走。

一直以來，拿著中國護(hù)照出國之種種不便備受吐槽。亨氏簽證受限指數(shù)（Henley Visa Restriction Index）在今年5月公布了最新排行，該排行將一國護(hù)照的免簽國（包括落地簽）數(shù)量相等的合并，將199個(gè)國家和地區(qū)分為94個(gè)位次。其中，芬蘭、德國、瑞典、美國、英國并列第一，與174個(gè)國家簽有免簽協(xié)議;（梁朝偉所在的）中國香港以156國排名第15;而中國大陸以45國排在94個(gè)位次中的第83位，與約旦并列，高于朝鮮、伊朗、伊拉克等國，但低于排在第76位的印度（52國）。

最近關(guān)于護(hù)照話題的報(bào)道又頻頻出現(xiàn)在中國主流媒體上。起因主要是在北京APEC會議期間，中美兩國宣布將按照新的互惠協(xié)議簽發(fā)簽證：從11月12日起，兩國發(fā)放給對方公民的短期旅游和商務(wù)簽證有效期從一年延長至十年（美國法律所允許的最長有效期限），將學(xué)生和交流簽證的有效期從一年延長至五年。

另外，日本也宣布將放寬對中國個(gè)人游客的多次入境簽證發(fā)放條件，首次入境地點(diǎn)也將從4個(gè)擴(kuò)充至日本全國各地。預(yù)計(jì)從2015年春季開始實(shí)施。同時(shí)，印尼也宣布，從2015年起，將對來自中國的游客免簽證費(fèi)（屬于落地簽）。

11月14日，中國外交部領(lǐng)事司專門召開了一場媒體說明會。會后，外交部領(lǐng)事司司長黃屏就“美國長期多次簽證將給中國公民帶來前往其他國家的簽證便利”的發(fā)言，迅速被一些媒體解讀為“中國護(hù)照免簽再添12國”。

然而事后才發(fā)現(xiàn)，“中國護(hù)照免簽再添12國”只是一個(gè)美麗的誤解。事實(shí)上這12個(gè)國家都沒有直接給予中國護(hù)照免簽，其中美國、日本、印度尼西亞屬于放寬簽證，其他包括墨西哥、菲律賓、韓國、新加坡在內(nèi)的9個(gè)國家的免簽都是建立在獲得美國簽證的基礎(chǔ)上的。而且外交部事后回應(yīng)稱，這些國家中菲律賓、波黑等國是否提供相應(yīng)優(yōu)惠待遇尚待確認(rèn)。當(dāng)然，值得欣喜的是，由于美國簽證的有效期延長了，持有美國簽證的護(hù)照前往這些國家確實(shí)方便了不少。

“不好意思，免簽只有20國”

中國的護(hù)照分為外交護(hù)照、公務(wù)護(hù)照和普通護(hù)照3種，普通護(hù)照又有因私和因公兩種。因公普通護(hù)照主要發(fā)給副處級以下干部。2002年，我國曾一度計(jì)劃要取消因公普通護(hù)照。2006年的《護(hù)照法》已經(jīng)不提因公普通護(hù)照和因私普通護(hù)照的區(qū)別，但直到目前，在實(shí)踐中還存在差異對待的情況。

根據(jù)外交部在11月25日更新的《中國與外國互免簽證協(xié)定一覽表》，中國共與92個(gè)國家締結(jié)了各類互免簽證協(xié)定。這里所說的互免簽證大多針對的就是中國外交、公務(wù)和因公普通護(hù)照持有者，而不是所有中國護(hù)照。

實(shí)際上，截至目前，共有45個(gè)國家對中國的因私普通護(hù)照實(shí)行了免簽或落地簽的政策——這也是亨氏簽證受限指數(shù)所使用的數(shù)字。

在這45個(gè)國家中，有4個(gè)是與中國有普通護(hù)照互免簽證協(xié)議的國家，分別是圣馬力諾、塞舌爾、毛里求斯與巴哈馬，對于意大利的“國中國”圣馬力諾，由于沒有直飛該國的航線，需從意大利入境，中國旅行者仍需申請申根簽證，因而這一免簽協(xié)議形同虛設(shè)。

單方面給與中國護(hù)照免簽待遇的國家和地區(qū)有6個(gè)，包括國人熟悉的韓國濟(jì)州島、美屬北馬里亞納群島聯(lián)邦（塞班島）等。最后有35個(gè)給予中國普通護(hù)照落地簽政策的國家和地區(qū)，包括泰國、馬爾代夫、越南、土庫曼斯坦、烏干達(dá)、斐濟(jì)、帕勞等。

免簽與落地簽的區(qū)別是，前者免除辦理簽證手續(xù)即可通關(guān)入境，后者需要入境相關(guān)國家前在其口岸辦理相關(guān)入境簽證。今年8月，有不少民眾誤解了泰國對中國的簽證新政，將“免旅游簽證費(fèi)”理解成“免簽證”，實(shí)際上，中國游客前往泰國旅游，還是需要提前辦理泰國旅游簽證，或者在泰國部分入境口岸辦理落地簽。

針對中國因私護(hù)照的45個(gè)免簽（落地簽）國，根據(jù)目前中國邊檢的規(guī)章，又縮減至20個(gè)左右。通常，免簽、落地簽在理論上即意味著出國時(shí)并不需要辦理簽證，到目標(biāo)國家的機(jī)場再去辦理相關(guān)手續(xù)即可，但是這有一個(gè)前提條件，即“能出境”。而根據(jù)中國現(xiàn)有的邊檢制度，即便對方已經(jīng)單方面執(zhí)行免簽或落地簽政策，也可能出不去。

貧富差距制約護(hù)照“含金量”

根據(jù)中國旅游研究院今年發(fā)布的《中國出境旅游發(fā)展年度報(bào)告》，2013年中國內(nèi)地出境游人數(shù)達(dá)到9819萬人次，同比增長18%，出境旅游消費(fèi)1287億美元，同比提升26.8%。世界各國似乎都在盛情歡迎來自中國的“土豪”前來消費(fèi)，但同時(shí)卻又對中國人“死守國門”呢？

“事實(shí)上，免簽政策與兩國關(guān)系是否友好關(guān)系并不太大，首要考慮的因素是不會給入境國帶來經(jīng)濟(jì)、社會、政治等各方面的麻煩。”一位不具名的中國外交部領(lǐng)事司工作人員解釋稱，中國大陸護(hù)照免簽困難確有“難言之隱”——即人口太多。“比如，即使中俄政治關(guān)系再穩(wěn)固，多年來俄羅斯對中國也只提供因公護(hù)照免簽和因私護(hù)照團(tuán)體旅游免簽。他們考慮的是，免簽后中國公民會不會影響當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定。”2012年9月，俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)頒布法令，自2013年起禁止中國勞工前往此地發(fā)展種植業(yè)，而此舉的重要原因之一便是中國勞工對當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的沖擊。

而一份來自日本警方的數(shù)據(jù)顯示，2010年被揭發(fā)的在日外國人犯罪者中，中國人占39.3%，超過韓國、菲律賓、越南、巴西四國犯罪者的總和。日本《產(chǎn)經(jīng)新聞》2010年針對“放寬中國人簽證條件”的調(diào)查顯示，“反對放寬簽證條件”的意見多達(dá)九成，認(rèn)為“能給旅游觀光地和商業(yè)設(shè)施帶來經(jīng)濟(jì)活力”的意見只有三成，而“擔(dān)心治安惡化”的甚至超過九成。

去年5月，中國與塞舌爾簽署了互免簽證協(xié)議，據(jù)上述中國外交部領(lǐng)事司工作人員透露，塞舌爾并非第一次與中國簽署全面互免持各類護(hù)照人員的簽證協(xié)議，早在2007年和2008年就有先例，只是后來都以中國人“非法滯留”為由取消免簽。endprint

歷史上，這類現(xiàn)象不勝枚舉。1990年，匈牙利成為歐洲唯一對華免簽國家。免簽前在匈牙利的中國新移民一般穩(wěn)定在每年大約2萬人，中匈互免簽證協(xié)議簽訂后的最初兩年中，進(jìn)入的中國新移民急劇增加，最高峰時(shí)曾達(dá)到過5萬人。1992年匈牙利取消免簽，并驅(qū)逐非法滯留的中國人。

2007年，南美洲第一個(gè)給中國免簽的哥倫比亞也因非法入境中國人激增，在4個(gè)月后便取消對華免簽。2008年厄瓜多爾開放免簽引來中國偷渡客，半年內(nèi)近7000名中國人非法滯留，年底即取消免簽。因中國偷渡客借道非法移民至新西蘭，湯加在2010年將僅實(shí)施一年的對華免簽取消。

對很多國家來說，來自中國的“土豪”們當(dāng)然受歡迎，但那些非法偷渡者和打工者并不受歡迎。換句話說，很多國家擔(dān)心的是，如果對中國護(hù)照開放免簽，可能會出現(xiàn)非法中國移民大量涌入的問題。

北京理工大學(xué)法學(xué)院教授劉國福認(rèn)為，一國考慮是否給予他國全面免簽待遇，依據(jù)的是“木桶理論”，主要取決于對方國家底層人群的發(fā)展程度和綜合素質(zhì)，而不是最富裕群體的狀態(tài)。這或許可以在理論上解釋清楚，為何中國公民因私普通護(hù)照難以得到世界大多數(shù)國家的免簽待遇。

中國政府還有努力空間

非法滯留問題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)，恐怕一時(shí)半會也解決不了。但是除此之外就沒有改善空間了嗎？可能不是。

劉國福表示，中國在護(hù)照法或關(guān)于國際移民的政策、法規(guī)領(lǐng)域，一直是比較落后的。目前，還沒有一個(gè)完善的制度，來規(guī)定對方國家達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)，我國會將其列為免簽國家。而發(fā)達(dá)國家一般都是有明文的標(biāo)準(zhǔn)。比如美國會設(shè)定一個(gè)時(shí)段，如果在這個(gè)時(shí)段內(nèi)，某國赴美人員違反簽證條件的概率在一定比例之內(nèi)，美國就會給予這個(gè)國家免簽待遇。這個(gè)免簽待遇也是動態(tài)的，當(dāng)預(yù)期滯留率和違反簽證條件的案例超過了一定的標(biāo)準(zhǔn)，免簽待遇就會被取消掉。但是中國沒有類似的明文規(guī)定，采取一事一議、具體情況具體分析的方式。

清華大學(xué)中美關(guān)系研究中心主任孫哲認(rèn)為，中國對外免簽顯得謹(jǐn)慎有政治上的原因。在外交部網(wǎng)站上，一篇名為《簽證的作用》的文章曾指出，“在國際舞臺上，簽證常被用作外交斗爭的一種手段，簽證又是保衛(wèi)國家安全的重要手段……各國常以拒發(fā)簽證的辦法不準(zhǔn)可能危害國家安全、損害社會公共利益、破壞社會公共秩序的外國人入境。”在孫哲看來，維護(hù)他國公民來華的安全手段多種多樣，采用簽證作為保護(hù)國家安全的手段已經(jīng)過時(shí)。他指出，“中國的護(hù)照簽證制度應(yīng)向更加開放、更深地融入國際化的方向大步改革，不應(yīng)將其進(jìn)行過度政治化的解讀。”

截至目前，中國僅在2003年單方面給予日本、文萊、新加坡三國免簽證待遇。外交學(xué)院外交學(xué)與外事管理系教授夏莉萍認(rèn)為，簽證事宜強(qiáng)調(diào)雙方對等（但對等原則不是絕對的），中國不給外國免簽，他國也很難給中國護(hù)照免簽。“中國對外免簽制度某種程度上阻礙了中國普通護(hù)照獲得的免簽數(shù)量。不過從實(shí)際情況來看，允許他國公民自由出入中國，還是一項(xiàng)長期而謹(jǐn)慎的任務(wù)。”

值得期待的是，中國外交部部長王毅去年10月訪法期間，提出中國護(hù)照“含金量”這一話題，表示以后要著力于中國因私普通護(hù)照和他國的互免簽協(xié)議簽訂，提高護(hù)照的“含金量”。

外交部網(wǎng)站在2011年9月30日公布過《中外互免簽證協(xié)議一覽表》后就很久沒更新，但在2013年9月之后，這張表開始頻繁更新。記者查詢的最新版本于11月25日更新，而此前一次更新是在11月12日。另外，在92個(gè)與中國簽訂各類免簽協(xié)議的國家中，其中十八大以來簽訂的有19個(gè)（不包括與俄羅斯簽訂的簽證簡化手續(xù)協(xié)定），約占總數(shù)的20.7%。與中國有普通護(hù)照互免簽證協(xié)議的4個(gè)國家中，除圣馬力諾外的3個(gè)都是十八大后簽的。

在APEC之前，德國、韓國、英國等幾個(gè)主要國家也在今年承諾放寬對中國公民的簽證。而“和斐濟(jì)、厄瓜多爾、格林納達(dá)3國已基本就普通護(hù)照互免簽證達(dá)成一致，將擇機(jī)簽署有關(guān)免簽協(xié)定”，外交部領(lǐng)事司相關(guān)負(fù)責(zé)人透露。夏莉萍認(rèn)為，提高中國護(hù)照的含金量，這個(gè)工作是可以做的，以前做得不夠，是因?yàn)闀r(shí)機(jī)還不成熟。

雖然一些民眾得知“中國新獲12國免簽”的喜悅被澆了盆冷水，雖然距離“梁朝偉式”的“說走就走的旅行”還有不小的距離，但這在事實(shí)上已是中國護(hù)照“含金量”的重大提升。前美國喬治華盛頓大學(xué)旅游系系主任于良指出，美國給中國的簽證待遇可以說是僅次于最優(yōu)惠的免簽證待遇，而且美國國務(wù)卿克里還強(qiáng)調(diào)這個(gè)十年提案是一個(gè)長期互惠的協(xié)議，并非暫時(shí)的協(xié)議。“這是一個(gè)重要的標(biāo)志，相信未來其他國家也會跟進(jìn)，中國護(hù)照將會越來越好用。”endprint