美國國家歷史地標遴選與保護的思考兼談中國全國重點文物保護單位評定工作

李春玲+王晶

一、美國國家歷史地標推薦標準和認定程序

美國國家歷史地標主要包括建筑、遺址、區域、構筑物以及物體，“應具有重大的國家級意義，在闡述或展示美國歷史、建筑、考古、技術與文化方面具有突出的價值；在位置、設計、環境、材料、工藝、情感與相關物上擁有高度的完整性。國家歷史地標有著全國性的重大意義，這種與各種各樣重大事件或人物相關的遺產將幫助了解美國的歷史，并且說明其自身的舉國影響、建筑風格或類別，以及潛在的信息”。具體標準為：1.具有國家意義的重大歷史事件發生地，該事件對美國歷史有重大影響，且據此對美國歷史有所理解與感悟。2.與美國歷史上著名人物的活動有重要的聯系。3.代表了美國人民的一些偉大智慧或理想。4.體現了建筑類型的突出特點，特別是對研究一段時期、一種風格或一種模式的建筑具有突出的價值。抑或其組成部分可能缺乏個體價值，但整體代表著顯著的、獨特的和特殊的實體。5.是由某個環境下完整的部分所組成的，這些部分各自并不一定具有很重要的歷史價值和藝術價值，但整體上共同構成了具有突出歷史意義、美學價值和紀念意義，并闡述一種生活方式或文化特征的實體。6.考古遺址，通過揭示其新的文化，已經產生，或將可能產生具有重大科學意義的信息資料；或者，在很大程度上，有可能產生影響理論、概念和觀點的數據和資料。一般來說，歷史人物的墓地、出生地，宗教組織擁有的或用于宗教用途的財產，從原址搬遷的、重建的歷史建筑物，或在過去50年內已具有重大意義的財產，都不會被列入考慮范圍。

國家公園管理局，作為內政部管理機構之一，“負責國家歷史地標的評選，對候選國家歷史地標進行研究、提名、召開咨詢會議等，經過大量的前期研究、調查、評估等準備工作后，將擬定的國家歷史地標名單提交內政部部長，由內政部部長審查、核定后公布為國家歷史地標”。

二、美國國家歷史地標保護措施

1960年美國國家歷史地標公布后，按照《歷史古跡法》（Historic Sites Act of 1935）等法律法規進行保護與管理。1966年美國頒布了《國家歷史保護法案》（National Historic Preservation Act），從法律上確立了國家歷史地標制度。“法案設立了歷史保護咨詢委員會和州史跡保護辦公室等歷史保護機構，確立了歷史性場所國家登錄制度以及國家歷史地標制度，成立了歷史保護基金并實行了歷史保護資助金計劃”。此后，通過對此法案的不斷完善以及頒布新的法律法規，逐步加強對國家歷史地標的保護與管理，并采取措施，保護和尊重個人私有財產，鼓勵社會公眾積極參與保護。

聯邦政府、州政府和地方政府都負有保護國家歷史地標的責任。國家內政部負責頒布或修訂有關法律法規，國家公園管理局監管國家歷史地標項目的實施，州政府、地方政府對所轄區域的國家歷史地標進行保護。州一級的歷史保護辦公室（State Historic Preservation Offices）對歷史遺產的保護發揮著重要作用，常常調查、評估、提名具有重大意義的歷史建筑、遺址、構筑物、區域等為國家歷史地標，還可以幫助了解有關財政激勵措施方面的信息，以及為保護歷史遺產提供技術支持。一些專業機構、社團組織和個人與國家公園管理局一起，參與國家歷史地標的遴選和保護。

內政部每年向國會及其他對遺產未來感興趣的人，提交基于國家歷史地標監測行動的報告，指出遺產完整性所受毀壞與威脅，結合威脅的嚴重性與緊迫性，以及指定地標時的遺產狀況，決定哪些地標列入報告。立法者與官員將報告作為制定國家歷史地標保護規劃的重要依據，所有者根據報告探求遺產保護與發展的有效結合。對于嚴重破壞遺產的行為，如采礦，向顧問委員會咨詢消減該行為的替代措施。約16%的國家歷史地標面臨破壞或消失的風險。一些所有者因擔負不起維修費用，會選擇不去維護。環境惡化是主要威脅，其余包括拆毀、自然災害、商業與居住發展壓力、不合理改變，以及故意毀壞。

國家公園管理局對國家歷史地標的所有者提供保護遺產的技術支持與建議，與遺產保護有關的問題將以電話或信件回答，或有員工實地指導。國家公園管理局在自己官網上向歷史地標所有者公開發布各類信息，并不時地與國家歷史地標所有者就遺產相關情況進行溝通。國家公園管理局需要檢查國家歷史地標的情況，相關情況以及潛在的危險都被整理后發表在官網上，并不斷更新，可供個人下載。這些信息有助于為國家歷史地標籌款或影響相關政策的出臺，同樣有助于國家公園管理局籌劃相關項目、決定補助金額。每年國家公園管理局選擇有限數量的建筑物進行現場深度視察，以分析其狀況，為將來開展相關工作估算所需的人力、物力與時間。同時，撰寫建筑物狀況評估報告，供地標所有者、保護組織以及感興趣的公眾與私人團體所利用。

歷史遺跡保護基金提供有限的聯邦補助金，用來保護國家歷史地標。地標所有者與其所在州的歷史遺產保護辦公室核實并落實聯邦或州基金。一般來說，州與地方政府都有保護歷史遺產的補助金或貸款。這些資金一般都是小額的。一旦被列入國家歷史地標，將可以通過州與地方政府或私人途徑獲得補助金或貸款。同時，對投資地役權與搬遷可獲得收入的歷史建筑的人而言，政府會實行聯邦所得稅激勵措施。

聯邦機構若對文化財產投以資金、許可或改動，都必須受到審核，且一旦有可能對財產造成傷害，必須做出改變，從而避免或盡可能使傷害降低到最小。如，堤壩建設或其他防洪設施都可能損毀考古遺跡，將會接受審核。

美國注重對私人所有的國家歷史地標的保護，同時尊重財產所有者權益。如果候選國家歷史地標的個人所有者或其一群所有者中的大多數反對國家歷史地標的確認，內政部長則不可以將其確定為國家歷史地標。“對于私人財產進行登錄時，必須經過私人業主同意，私人財產可以拒絕登錄，這體現了美國法律對私有財產的保護”。如果國家歷史地標所有者愿意，他們將被贈予一塊銅匾，并將其放置于地標處，銅匾上刻著所有者的名字、國家歷史地標的相關信息以及被評選的時間。成為國家歷史地標后，所有者不需要將其向大眾公開，但有些補助金會要求收款人將其國家歷史地標在非常有限的范圍內向大眾公開。私有財產一旦被公布為國家歷史地標后，并不意味著其將歸聯邦政府所有，所有者沒有被禁止對相關財產采取任何行為，沒有規定財產所有者要根據美國國家公園管理局的標準對其進行維護，或是將其還原為原始狀態或歷史原貌。endprint

國家公園管理局會向所有者建議采取措施保護財產，但財產所有者沒有義務去實施這些建議。他們有權對私有財產做出任何改變，除非聯邦政府有注入資金，或參與批準許可，或不予允許。若各州或地方法律認可并保護國家歷史地標，可以對國家歷史地標造成影響，但與聯邦法律無關。商業或住宅建筑的私有財產所有者相對來說更少直接受聯邦法律牽制，但聯邦政府資助建設的高速公路、公用線路以及相關建筑物將會影響臨近的私有歷史遺產。國家公園管理局監控著國家歷史地標的狀態，并經常與所有者溝通，了解其保護需求。

三、有關問題思考

美國國家歷史地標是聯邦政府從國家史跡登錄名單中選出的、經過深入研究、嚴格審核，由內務部公布的具有重大歷史價值和高度完整性的建筑物、遺址、構筑物等，申報世界文化遺產將從國家歷史地標中挑選，從一定程度講，相當于中國的全國重點文物保護單位。中國的全國重點文物保護單位是由國務院公布的，具有重大歷史、藝術、科學價值的文物古跡，主要包括古遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺及石刻、近現代重要史跡及代表性建筑、其他等六大類。自1961年公布第一批全國重點文物保護單位至今，已公布了七批國保單位，計4295處。全國重點文物保護單位公布制度實施50余年來，在加強文物保護、維護文物安全、傳承中華優秀傳統文化、促進社會和諧和經濟發展等方面都發揮了重要作用，在國保單位的遴選、評審、保護與管理等方面積累了豐富的實踐經驗。美國國家歷史地標與中國全國重點文物保護單位在遴選標準、公布程序、保護措施等方面，有其相同之處，但因為國情不同，亦各有其自身的特點。

（一）美國國家歷史地標有關問題思考

《國家歷史保護法案》等一系列法律法規，為美國國家歷史地標的保護與管理提供了堅實的法律保障。《國家歷史保護法案》從法律上確立了國家歷史地標制度，規定了國家史跡咨詢委員會和州史跡保護辦公室等聯邦及地方組織機構的設立，并通過了歷史保護基金和工程建設審核許可等各項政策。此后，在對該法案不斷進行完善的同時，陸續制定了《考古與歷史保護法案》（Archeologicaland Historical Preservation Act of 1974）、《稅制改革法》（Tax Reform Act of 1986）、《國家公園采礦法案》（Mining in the National Parks Act of 1976）等法律法規，規定了涉及國家歷史地標的基本建設、采礦等審批許可、稅收激勵政策等保護措施，逐步形成了較為完備的法規體系，為國家歷史地標的保護與管理奠定了良好的基礎。如：1981年頒布的《經濟恢復稅收法案》規定的所得稅抵扣政策，極大地調動了社會公眾參與文化遺產保護的積極性，“1981年全國抵扣總額突破10億美元，1985年私人用于遺產保護的投資更高達50億美元”。

對國家歷史地標的遴選，尤其重視其具有國家意義的重大歷史價值，并具有高度的完整性。國家歷史地標，無論是建筑物，還是遺址，抑或是構筑物等，都必須具有國家層面的重大意義，對美國歷史和國家發展曾產生過重大影響，或者與影響美國歷史發展的杰出人物有直接聯系，或者可以提供反映美國歷史發展進程的重要資料等，非常強調國家層面的影響力。同時，非常注重國家歷史地標的完整性和原真性。

美國國家歷史地標遴選程序清晰，責任明確，周期較短。國家歷史地標是由法律授權對歷史遺產負有保護和管理職責的內政部最后確定、公布的。在遴選過程中，內政部、國家公園管理局、州政府及地方政府、業主，以及有關社團組織、非營利性機構、感興趣的個人等，各自職責明晰，且都可以參與到國家歷史地標的提名、評審中，形成了政府主導為主、社會公眾積極參與的良好格局，保證了國家歷史地標的真實性和完整性。遴選周期較短，國家公園管理局一般每年都會召開兩次會議，對候選國家歷史地標進行評估，內政部對提名的國家歷史地標在一定時間內進行討論、決定，極大地便利了對國家歷史地標的及時公布、及時保護，保證了國家歷史地標的質量。

國家公園管理局對國家歷史地標進行監控，聯邦政府每年根據情況，挑選一定數量的國家歷史地標對其狀況進行評估，評估報告作為對其實施保護的重要依據。國家歷史地標被公布后，并非一成不變，隨著研究的不斷深入，根據國家歷史地標本體所發生的不斷變化，可以對其保護邊界進行變更，甚至履行一定的程序后，將其從國家歷史地標名單中刪除，從而保證了對國家歷史地標的質量控制，加強了管理。

美國政府尊重國家歷史地標所屬業主的個人權利，從是否可以提名為國家歷史地標，到公布后對其進行保護與管理，甚至制作標明為國家歷史地標的牌匾，都要征詢業主的意見和態度，若業主不同意，則一切無法進行。政府甚至不能要求業主如何采取措施對遺產進行保護。但同時，政府非常支持和重視私人擁有的國家歷史地標的保護與管理，積極為業主提供咨詢、信息，以及經費和技術支持等各方面的服務，根據需要，在征詢業主同意的情況下，可以實地進行踏勘、指導和幫助。

（二）中國全國重點文物保護單位評審工作有關問題思考

自第一批國保單位公布以來，全國重點文物保護單位評審工作，在遴選方法、評審標準等方面不斷地得到完善，經過50余年的發展，形成了以下特點：

一是評審程序清晰。現行的《文物保護法》第十三條規定“國務院文物行政部門在省級、市、縣級文物保護單位中，選擇具有重大歷史、藝術、科學價值的確定為全國重點文物保護單位，或者直接確定為全國重點文物保護單位，報國務院核定公布”。國家文物局按照法律賦予的職責，組織開展國保單位的評審工作。評審工作大體可分為四個階段：一是推薦項目的申報，國家文物局下發文件，規定申報材料的具體要求，以及申報對象遴選標準、范圍和原則，各省按照國家文物局的有關要求，組織轄區內國保單位項目的申報，將審核后的申報材料上報國家文物局。二是國家文物局接收各省國保單位申報材料后，組織相關領域的專家組成評審委員會，在對申報材料進行審閱或對部分申報項目現場復核的基礎上，初步確定國保單位推薦名單。三是將初步推薦名單征詢中宣部、發改委、財政部、中央文獻研究室等部門意見，根據反饋意見確定推薦名單。四是將確定的推薦名單，上報國務院核定公布。endprint

以七批國保評審工作為例，2009年國家文物局下發了《關于開展第七批全國重點文物保護單位申報工作的通知》，規定了第七批全國重點文物保護單位申報信息采集標準、遴選和申報要求，以及評選標準、范圍和原則等。申報項目所在地的文物主管部門，將整理和填寫的有關申報材料，上報至上一級文物行政部門。各級文物行政部門將轄區內申報單位材料逐級上報至省級文物行政部門后，由省級文物行政部門對所有材料進行審核、整理，上報國家文物局。在七批國保評審過程中，來自不同領域的專家組成的專家評審委員會，對申報項目進行分類評審，并對部分申報項目進行實地復核。國家文物局局長勵小捷在接受媒體記者采訪時說，“國家文物局就初步推薦名單多次征詢中宣部、統戰部、發改委、財政部等有關部門的意見，對推薦名單進行調整，并將調整后的名單再次提請各有關部門和各省級人民政府予以確認。最終確定1943處申報項目，另有47處申報項目與前六批國保單位相應項目合并，一并上報國務院”。此次評審工作，“一是參評專家數量多，涵蓋領域廣，共有130余位專家參加了評審。二是以科技為支撐。我們研發了評選軟件，首次利用電腦軟件系統開展評選工作。三是新增了現場復核環節，避免失誤。四是采用專家電子實名投票方式，投票結果代表多數專家的意見”。

二是申報材料內容豐富。申報文本內容包括申報項目的基本情況、本體狀況描述、歷史沿革以及有關管理情況等。申報文本既有紙質文本，又有電子文本，既有文字內容，又有影像資料，能比較全面地反映申報項目的保護現狀等基本信息，為國保單位評審工作奠定了良好的基礎。在七批國保申報工作中，國家文物局制訂了《第七批全國重點文物保護單位申報指導意見》、《第七批全國重點文物保護單位申報信息采集標準》和《第七批全國重點文物保護單位申報登記表》，對申報的范圍、標準及申報信息的采集、文本的編制等做出了明確規定。

三是評審有一定的標準。國保單位多數是從省級文物保護單位中經過慎重遴選確定的。遴選標準主要突出三個方面：第一，必須“具有重大的歷史、藝術、科學價值”加，且時代準確、性質特征明確，“對反映社會政治、經濟、軍事、文化及其交流等方面具有重大價值”。第二，“具有真實性和完整性。申報對象的形式與設計、原料與材料、用途與功能、位置與環境等必須是真實可信的，其現狀必須是歷史上遺留的原狀，包括始建時的狀態、歷史上多次改建狀態和長期受損后殘缺的狀態，在整體或主要部分上能夠真實地顯示與其時代特征一致性。體現申報對象全部價值所需因素中的相當一部分必須得到良好保存，包括其周邊環境，確保能完整地代表或體現申報對象價值的特色和過程”。對現代重建和嚴重改建過的則一般不予考慮。第三，必須具有一定的代表性和典型性，至少能反映某一地區、某一時代或某一民族獨特的生產、生活和文化歷史，學術界對其價值的認識比較一致。此外，在遴選過程中，也強調了相關地方政府能夠對其實施有效保護和管理，文物保護“四有”（有保護范圍、保護檔案、保護標志和保護組織）工作完成得較好。

經過長期的發展，國保單位評審工作越來越規范化、科學化，更加客觀、公平、公正。但同時在國保單位評審過程中，也存在因評審周期較長，以致出現有的申報項目在評審過程中申請撤銷等現象。鑒于此，僅提以下幾點建議：

完善國保單位公布周期和公布程序。現行的《文物保護法》規定了國保單位的遴選對象、核定公布程序，但沒有規定核定公布的周期，使國保單位遴選公布周期有很大的隨意性。而且，按以往國保單位公布的慣例，一般在五年或更長時間，公布一批國保單位，周期太長，使新發現的具有重大價值的不可移動文物，因沒有國保單位這一“護身符”而遭受不同程度的破壞，甚至被毀壞。而且，由于申報周期太長，造成一次申報數量比較多，七批國保申報項目達5000多處，給申報材料審核、評審等工作帶來了一定的難度，也難免會出現資料不很詳實等現象。因此，應采取措施，縮短國保單位公布周期，使國保單位核定公布工作常態化。

完善國保單位申報流程，在強化各級文物行政部門職責的同時，調動社會力量參與申報和評審工作。現行的國保單位申報流程清晰，但同時，在大力提倡社會力量參與文物保護事業的今天，應采取一定措施，鼓勵社會力量的積極參與，如召開咨詢會，傾聽社區居民、專家和熱衷于文物保護工作的有關官員和人士的意見，在一定程度上也會促進申報材料的真實性。同時，對于集體或個人所有的文物保護單位，在申報工作中，也應尊重和維護業主的權益，讓其有知情權、參與權。

加強對國保單位監測，適時實行復核機制。目前，國保單位一旦核定公布，將對其實行“終身制”，并沒有隨著對其研究的深入，或者隨著時間的流逝在自然力和人力的干擾下文物本體發生的變化，對其范圍界定，或者國保單位稱謂等方面進行調整。因此，建議國保單位核定公布后，加強監測、研究和管理，充分掌握和了解國保單位現狀。對于經過進一步深入研究，需擴大或縮小國保單位范圍的，甚至取消國保單位稱謂的，按照一定的程序，重新對其核定、確認、公布。

加大對集體和私人所有的國保單位以及非文博系統國保單位的保護和支持。隨著第七批國保單位的公布，集體和私人所有的國保單位以及非文博系統管理的國有國保單位數量有了很大提高。因此，對此類國保單位，如何加強保護和管理應引起足夠的重視。《文物保護法》第二十一條明確規定：“非國有不可移動文物由所有人負責修繕、保養。非國有不可移動文物有損毀危險，所有人不具備修繕能力的，當地人民政府應當給予幫助；所有人具備修繕能力而拒不依法履行修繕義務的，縣級以上人民政府可以給予搶救修繕，所需費用由所有人負擔”。在市場經濟高度發展的今天，非國有國保單位業主在法律上承擔修繕和保養義務，其維修要履行嚴格的報批程序，同時保護國保單位是否給業主帶來一定的利益也未可知。因此，在這種情況下，國家如果沒有給予足夠的指導、幫助和一定的經費支持，此類國保單位保護和管理必然會存在年久失修等問題，甚至會存在自然毀壞的可能，也給業主生活帶來了諸多不便。因此，應采取措施，完善管理體制，進一步明確非國有國保單位及非文博系統國保單位的保護責任主體，加大國家對此類國保單位的支持和指導力度，保障和尊重業主的權益，充分調動業主參與保護工作的主動性、積極性，逐步使文物保護與改善民生達到雙贏。

建立全國重點文物保護單位網絡平臺。在信息化快速發展的今天，通過互聯網查閱和搜集資料成為人們日常生活中的重要組成部分。全國重點文物保護單位作為優秀傳統文化的重要組成部分，將其保護好、傳承好，不僅是每一位文博工作者義不容辭的責任，也是每一位社會公民的責任。做好全國重點文物保護單位的信息搜集、整理、公開發布等工作，是做好保護和管理工作的重要基礎。只有全民了解、認識到全國重點文物保護單位的重要價值和意義，才能更好地喚起保護文物的意識，調動其參與文物保護的積極性和主動性。

隨著中國社會的不斷發展，改革開放的不斷擴大，文物保護事業的不斷推進，對全國重點文物保護單位公布制度應進行總結和分析，借鑒國外的有關理念和方法，進一步完善中國有關文物保護制度和措施。

（責任編輯：張雙敏）endprint