標準化行政服務信息系統(tǒng)設計與應用

邵紅旗

（河南省漯河市行政服務中心，河南 漯河 462000）

1 引言

隨著中國改革開放進程的不斷加快，我國政府正在由傳統(tǒng)的管理型政府向服務型政府轉變，更加強調(diào)以人為本的執(zhí)政理念，以面向社會公眾提供方便、快捷的公共服務為標志的政府運行模式已經(jīng)走向成熟，以集中化窗口模式向公眾提供行政服務已成為共識。在這種新型政府服務體系中，以網(wǎng)絡化為標志的行政服務信息系統(tǒng)逐漸成為了不可或缺的重要手段和工具。總體上講，行政服務信息系統(tǒng)的建設分為縱向和橫向兩個方向的系統(tǒng)建設。縱向系統(tǒng)連接不同級別同一行業(yè)的職能部門，橫向系統(tǒng)連接同一地區(qū)不同行業(yè)的職能部門。

在縱向信息化建設方面，基本實現(xiàn)了垂直單位內(nèi)部信息系統(tǒng)的互連互通，業(yè)務數(shù)據(jù)共享。但這些系統(tǒng)與其他行業(yè)的系統(tǒng)之間是相互獨立，數(shù)據(jù)無法共享，無法橫向交互流動。由于垂直系統(tǒng)之間沒有縱向聯(lián)系，導致系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)難以交互，最終形成了信息化建設的“煙囪效應”。在橫向信息化建設方面，由于各級政府及各個職能部門之間信息化建設的進度不同、水平不同、數(shù)據(jù)規(guī)范不同、開發(fā)語言不同，導致系統(tǒng)之間難以進行數(shù)據(jù)交互。在這種信息化建設的情況下，就導致了信息化建設的“孤島效應”的產(chǎn)生。最終導致了行政服務信息化應用的“瓶頸”問題的出現(xiàn)。

為了解決困擾行政服務信息化領域中的瓶頸問題，迫切需要一種既能滿足行政體制特點，又在技術上可行的解決方案，探索審批服務物理大廳與功能多樣化的信息網(wǎng)絡技術有機結合的模式，將高效行政服務機制建設與先進的計算機技術、信息技術和網(wǎng)絡技術相融合，建立以行政服務為核心實現(xiàn)跨部門業(yè)務與信息資源共享的行政審批服務網(wǎng)絡，以解決人力、物力資源浪費，最大限度滿足社會和公眾服務需求的問題。

2 標準化行政服務信息系統(tǒng)設計

針對“煙囪”和“孤島”效應，按照現(xiàn)階段解決問題的方案，是通過點對點的連接和分級數(shù)據(jù)交換實現(xiàn)，這樣做困難重重、投資巨大、效果甚微，無法推廣應用。需要建立一套新型的標準化行政服務信息系統(tǒng)。標準化行政服務信息系統(tǒng)突出了兩個核心設計思想，一個是以標準化為核心的行政服務業(yè)務解決思路，一個是以大數(shù)據(jù)業(yè)務流通道建立為核心的技術解決思路。通過兩個核心思想的有機融合，將能夠構建一個縱向貫通、橫向連接的業(yè)務流程全覆蓋的行政服務信息平臺。

2.1 標準化的業(yè)務設計

根據(jù)政府公共服務發(fā)展要求，要解決由上至下的省市鄉(xiāng)（街道）村（社區(qū)）多級行政服務網(wǎng)絡，首先要解決業(yè)務標準化的問題，通過建立適合窗口行業(yè)公共服務標準體系，實現(xiàn)業(yè)務覆蓋、項目覆蓋、職能覆蓋、窗口覆蓋，實現(xiàn)行政服務與公共服務的一體化業(yè)務流程與服務模式建立。在業(yè)務種類、業(yè)務流程、業(yè)務規(guī)范等方面實現(xiàn)標準化全過程統(tǒng)一。通過實現(xiàn)行政服務業(yè)務標準化，能夠有效的解決傳統(tǒng)行政服務信息系統(tǒng)設計與實現(xiàn)中普遍存在的業(yè)務需求確認難、工作流程設計難、數(shù)據(jù)流程交互難、系統(tǒng)運維服務難的問題。將行政服務標準化作為信息系統(tǒng)設計的先決條件和設計開發(fā)依據(jù)，在解決了行政服務業(yè)務標準化的問題之后，還需要通過信息系統(tǒng)架構標準化、數(shù)據(jù)標準化等技術標準化來保障標準化的業(yè)務能夠運行在標準化的信息系統(tǒng)平臺之上，從而達到統(tǒng)籌規(guī)范、集約建設、標準共享、數(shù)據(jù)融合的新型行政服務信息系統(tǒng)平臺的建設目的。

2.2 以數(shù)據(jù)為核心的數(shù)據(jù)業(yè)務流整合

為解決行政服務信息化建設中普遍存在的由“信息孤島”和“煙囪效應”所帶來的行政服務信息化應用的“瓶頸”問題，目前已經(jīng)出現(xiàn)了多類解決方案，采用的比較多的包括通過建立數(shù)據(jù)中心實現(xiàn)數(shù)據(jù)大集中的操作模式，以數(shù)據(jù)交換中間件為代表來試圖打穿行政壁壘和信息資源壁壘，但在實際使用中的效果卻是差強人意。下面我們分別從業(yè)務和技術角度來分析一下主要問題出在哪里。

首先，由我國的行政體制決定，在行政管理中存在著條塊兩條服務主線，一個是以行政管理機關為代表的縱向管理與服務體系，一個是以各級地方政府為代表的區(qū)域管理與服務體系，在這種行政體制中，各級行政服務中心作為地方政府的派駐機構，其主要職能是管理各業(yè)務單位派駐窗口的日常管理工作，而不承擔行政審批與行政許可服務職能。這也限制了其作為行政服務信息系統(tǒng)的主要管理和使用者在業(yè)務鏈條中的作用的體現(xiàn)。

從目前在行政服務領域所普遍采用的主流技術和設計思想可知，當前在解決跨平臺、跨部門業(yè)務辦理中所主要采用的數(shù)據(jù)交換模式基本分為三種技術，第一種技術方案是中間媒介傳遞，第二種技術方案是守護程序傳遞，第三種技術方案是中間媒介加守護程序組合傳遞。上述三種技術都能夠在一定程度解決部分異構數(shù)據(jù)在異構網(wǎng)絡條件下的數(shù)據(jù)交換和傳遞，但也都存在著一定程度的不足和局限性。第一種技術由于其所采用的放射狀星型結構對于數(shù)據(jù)量和數(shù)據(jù)交換頻度增大而導致的效率下降問題無法解決；第二種技術不能滿足點對多點的數(shù)據(jù)交換與傳遞；第三種技術實際上仍然存在上述兩種技術的天然缺陷，僅是對上述技術優(yōu)點的放大。

與此同時，上述三種技術仍然沒有解決的還有一個核心問題，行政服務的業(yè)務流程是一種松耦合模式下的跨平臺、跨系統(tǒng)的工作流程集合，單純的解決數(shù)據(jù)交換問題是無法實現(xiàn)行政服務業(yè)務流程一體化問題的。因為行政服務從來都不是一個單純的數(shù)據(jù)處理和數(shù)據(jù)加工工作，而是以業(yè)務流程為核心的業(yè)務和數(shù)據(jù)流程化工作。因此，必須能夠?qū)⒎稚⒃诟鱾€業(yè)務單元中的不同系統(tǒng)的工作流匯總形成一個個完整的業(yè)務流，將微觀工作流整合成為宏觀業(yè)務流，并將業(yè)務流中涉及的異構數(shù)據(jù)通過建立完整的數(shù)據(jù)流，實現(xiàn)業(yè)務流與數(shù)據(jù)流捆綁，最終形成完整的行政服務流。

因此，要解決上述問題就必須將數(shù)據(jù)問題和流程問題作為一個問題來分析和解決。為此，提出通過建立一個標準化的環(huán)形信息通道來解決上述問題，在這個通道中建立有標準化數(shù)據(jù)流通道和標準化業(yè)務流通道，在這個完整的環(huán)形信息通道中數(shù)據(jù)流和業(yè)務流是具有緊密的關聯(lián)性的，這個環(huán)形通道我們可以稱之為“大數(shù)據(jù)業(yè)務流快速通道”。其中，數(shù)據(jù)流通道采用了新型的基于位置標簽的數(shù)據(jù)交互技術，通過建立數(shù)據(jù)位置標簽庫和標準化數(shù)據(jù)封包，利用透明數(shù)據(jù)傳輸通道來實現(xiàn)多點異構數(shù)據(jù)之間的有效傳遞，從而避免由數(shù)據(jù)壓力導致的效率降低和單點傳輸故障導致的系統(tǒng)癱瘓問題。同時，通過業(yè)務流引擎和人工任務引擎技術的采用，實現(xiàn)了業(yè)務流程的自動化整合與流轉，并能夠解決部分特殊流程的人工干預問題。通過以建立開放式、通用標準化數(shù)據(jù)、流程接口，形成數(shù)據(jù)流與業(yè)務流融合通道。保障了行政服務信息系統(tǒng)能夠成為縱向連接業(yè)務單元信息系統(tǒng)，橫向連接地方政府信息系統(tǒng)的核心業(yè)務系統(tǒng)，成為服務型政府基礎信息平臺的重要服務和監(jiān)管工具。

結語

通過以業(yè)務技術標準化為設計思想，采用以大數(shù)據(jù)業(yè)務流快速通道為基礎支撐平臺，以位置標簽庫、標準化數(shù)據(jù)封包、業(yè)務流引擎和人工任務引擎技術為核心的新型標準化行政服務信息系統(tǒng)的建立，將能夠解決政府行政服務信息化領域中一直存在的業(yè)務分散獨立、系統(tǒng)整合困難、數(shù)據(jù)資源封閉、服務功能單一的問題，行政服務信息系統(tǒng)也將由當前的單一應用平臺向綜合性城市管理服務基礎平臺轉型。

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