需求方創(chuàng)新政策的幾個問題

文/梁洪力 周華東

創(chuàng)新是一個經濟學概念，最終需要在市場上實現(xiàn)其經濟價值。保持供給方與需求方創(chuàng)新政策協(xié)調一致，能夠更加有效地促進創(chuàng)新。早在20多年前，一些發(fā)達國家就已開始嘗試應用需求方創(chuàng)新政策，近年來由于受到國際金融危機的影響，各國政府迫于財政預算壓力和市場需求持續(xù)低迷的態(tài)勢，更加關注需求方創(chuàng)新政策，希望通過刺激市場需求，提高公共財政利用效率。

需求方創(chuàng)新政策的基本類型

目前，一些學者和國際組織對需求方創(chuàng)新政策進行了研究，其中，比較有代表性的是曼徹斯特大學教授雅各布和經合組織（OECD）的研究。雅各布將需求方創(chuàng)新政策分為5類：政府采購、對私人需求直接支持、對私人或公共需求間接支持、需求規(guī)范或需求者、生產者溝通規(guī)范和系統(tǒng)方法。OECD于2011年出版《需求方創(chuàng)新政策》，將需求方創(chuàng)新政策分為6類：政府采購、法規(guī)、標準、消費者政策、用戶導向性創(chuàng)新計劃和領先市場行動計劃。

綜合上述兩種分類，我們認為需求方創(chuàng)新政策從功能和作用角度可以分為提升公共需求、刺激私人需求、提高創(chuàng)新要求、促進創(chuàng)新供需均衡四種基本類型。

提升公共需求類創(chuàng)新政策，指的是利用政府部門對創(chuàng)新產品或服務的需求，拉動企業(yè)創(chuàng)新的政策措施，主要包括創(chuàng)新導向的政府采購、政府首購和商業(yè)化前政府采購三種政策工具。創(chuàng)新導向的政府采購指在一般政府采購中將創(chuàng)新作為一個主要采購指標，其不僅要關注采購產品的質量和成本，更要關注產品創(chuàng)新性。政府部門作為首個客戶購買企業(yè)的創(chuàng)新產品或服務，可以緩解企業(yè)資金壓力，不斷改進產品性能，并通過政府領先示范作用促進創(chuàng)新擴散。商業(yè)化前政府采購指由政府根據(jù)其特定需要，承諾以一定的價格，購買商業(yè)化前多個創(chuàng)新鏈環(huán)節(jié)（包括研發(fā)服務在內的產品創(chuàng)意、方案設計和樣機原型制造等）中一定數(shù)量產品、服務或者解決方案。

刺激私人需求類創(chuàng)新政策，指的是有意刺激企業(yè)與終端用戶需求的政策措施，包括直接措施和間接措施。直接措施主要包括稅收優(yōu)惠、財政補貼和創(chuàng)新券等，通過降低使用或購買創(chuàng)新產品的價格，刺激企業(yè)或個人需求；間接措施主要是增加產品創(chuàng)新透明度或提高消費者使用技能，包括設定標簽、示范項目、教育培訓等。

提高創(chuàng)新要求類創(chuàng)新政策，是指人為從市場角度提高產品要求，促使企業(yè)創(chuàng)新的政策措施，主要包括相關行業(yè)的技術法規(guī)和標準。

促進創(chuàng)新供需均衡類創(chuàng)新政策，是指促進創(chuàng)新供給與需求協(xié)調一致的政策組合。這類政策既包括對各類需求方創(chuàng)新政策的組合，也包括需求方與供給方創(chuàng)新政策的組合。

需求方創(chuàng)新政策的國際經驗

近20年來，各國進行了多種需求方創(chuàng)新政策的實踐與嘗試，經過梳理與總結，主要有以下幾點經驗：

借助政府采購提升公共需求

目前，政府采購已成為各國政府最常采用的一項需求方創(chuàng)新政策。如芬蘭積極調整中央和地方政府采購流程和方法，設立以創(chuàng)新為導向的采購基金，并修訂“政府采購戰(zhàn)略”，鼓勵政府部門與供應商一起尋找創(chuàng)新解決方案。德國推出綠色政府采購計劃，采購實用的節(jié)能技術，促進環(huán)保領域的創(chuàng)新，幫助德國企業(yè)成為該領域的世界領先者。

近年來，商業(yè)化前政府采購越來越受到各國政府重視。其采購合同一般不采購現(xiàn)有的產品、服務或解決方案，而是直接以解決政府部門的實際問題為導向，需要將其問題轉化為相應的創(chuàng)新需求和企業(yè)所能接受的技術要求規(guī)范。如美國小企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)計劃、澳大利亞維多利亞州政府智能中小企業(yè)市場驗證計劃、英國的小企業(yè)研發(fā)行動計劃和荷蘭的小規(guī)模SBIR計劃等。為保障采購合同有效地滿足政府部門的需求，這些計劃往往采用分階段的競爭性采購模式，并且都將清晰定義需求作為第一個階段，同時設立專門機構對其創(chuàng)新性進行審核。

運用靈活的財稅激勵措施刺激私人需求

財稅激勵措施是最直接、最有效的刺激私人需求的政策工具，一般分為終端消費者和企業(yè)兩個層面。

在刺激終端消費者需求方面，主要包括稅收優(yōu)惠和財政補貼等政策。如美國購買混合動力汽車的消費者最高可減免3400美元的所得稅，日本居民購買100多種常用節(jié)能設備可獲得稅收減免，減免額約占購買價的7%；同時，日本對購買混合動力等節(jié)能環(huán)保汽車的消費者給予一次性財政補貼，金額約為混合動力與常規(guī)汽車價差的50%左右。

在刺激企業(yè)創(chuàng)新需求方面，主要采用創(chuàng)新券政策。政府通過向企業(yè)發(fā)放創(chuàng)新券，刺激企業(yè)用創(chuàng)新券向研發(fā)人員購買科研服務。荷蘭是最早實行創(chuàng)新券政策的國家，通過三輪試驗后，創(chuàng)新券的實施領域不斷擴大，已由工業(yè)向其他行業(yè)拓展。

提高法規(guī)和標準要求擴大創(chuàng)新市場需求

制定更為嚴格的法規(guī)與標準，有時會人為地制造出更高層次的市場需求，并提出對企業(yè)創(chuàng)新的技術和質量要求。如上世紀70年代，德國政府在污水排放、垃圾處理、能源生產等領域制定了大量法規(guī)和標準，這些措施促使環(huán)保企業(yè)不斷創(chuàng)新，以提供滿足標準的產品或服務，推動環(huán)保產業(yè)高速發(fā)展，使德國一舉成為世界環(huán)保技術出口大國。日本的“領跑者計劃”也為汽車、電視、計算機、照明燈和空調等領域的企業(yè)制定目前市場上最高能效水平的節(jié)能標準，并要求生產商在4至8年內確保其所有產品的平均能效值達到該標準要求。同時，還推出能效標簽系統(tǒng)，通過不同顏色的標簽標志產品是否達到節(jié)能標準，以使消費者獲得節(jié)能家用產品能效水平的知情權。

運用政策組合促進創(chuàng)新供需均衡

實現(xiàn)供給方與需求方創(chuàng)新政策的協(xié)調性與一致性，可以更加有效地提高創(chuàng)新的績效。目前，各國創(chuàng)新政策制定者都開始重視運用政策組合來促進創(chuàng)新，如歐盟2006年出臺《領先市場戰(zhàn)略規(guī)劃》，在原有的供給方創(chuàng)新政策基礎上，加入政府采購、標準、法規(guī)等多項需求方政策工具。“美國電子病歷推廣計劃”也是一個擴大市場需求實現(xiàn)供需均衡的典型案例。電子病歷的技術已非常成熟，但其應用受到傳統(tǒng)醫(yī)療模式帶來的巨大阻力。2010年7月，美國發(fā)布《經濟與臨床醫(yī)療信息技術法案》，明確規(guī)定醫(yī)生在哪些情況下必須應用電子病歷，并推出兩類獎金激勵政策，分別激勵“富有成效地應用”電子病歷的醫(yī)生和醫(yī)療補貼患者眾多的診所醫(yī)生。同時，在獲得基礎數(shù)據(jù)、軟件應用、使用記錄進入臨床指令和藥物說明等方面建立一整套評價電子病歷的標準，資助建立多個“健康信息傳播中心”，資助內科醫(yī)生和醫(yī)院學習如何使用電子健康記錄。通過組合多種需求方政策，促進了電子病歷在美國的推廣。

加強我國需求方創(chuàng)新政策應注意的幾個問題

近些年，我國創(chuàng)新政策體系日趨完善，對需求方創(chuàng)新政策也進行了很多有益探索。如在2006年推出的《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要配套政策實施細則》中，就提出了自主創(chuàng)新產品政府采購、首購、首臺（套）和消費補貼等激勵創(chuàng)新需求的政策，但是，不難發(fā)現(xiàn)這套政策仍以供給方政策為主。同時，有些需求方創(chuàng)新政策在實施過程中也遇到了一些問題，如自主創(chuàng)新政府采購政策，美國、歐盟等強烈反對我國以“自主創(chuàng)新產品目錄”的形式來界定采購范圍。為此，制定與實施需求方創(chuàng)新政策，不僅要積極借鑒各國需求方創(chuàng)新政策的成功經驗，還需要注意如下幾個問題：

應充分意識到市場的難以預測性

大多數(shù)需求方創(chuàng)新政策的制定是以預測目前或未來市場需求為基礎的，如商業(yè)化前政府采購需要確定某一領域未來的市場發(fā)展趨勢，以確定政府創(chuàng)新采購清單；以創(chuàng)新為導向的法規(guī)或標準需要對相關領域的市場發(fā)展趨勢和技術發(fā)展路徑進行預測，以設定適當?shù)囊?guī)則、條款或指標值。但預測市場發(fā)展趨勢極其困難，并具有很強的不確定性。市場需求具有分散化和多樣化特性，本質上很難把握，有時連消費者自身都不清楚其真正的需求。同時，創(chuàng)新活動本身具有很強的不確定性。預測失誤所帶來的后果往往非常嚴重。如上世紀70年代，日本錯誤地預測“下一代電視將是更高的分辨率的模擬高清晰度電視”。這一預測失誤不僅使日本投入長達16年的模擬高清研發(fā)無果而終，而且錯過了90年代初發(fā)展“數(shù)字高清電視”的大好時機，使美國占領了數(shù)字高清電視的先機。

應注重政府的協(xié)調能力和專業(yè)技能的提升

需求方創(chuàng)新政策對政府部門和政策制定者提出了更高的要求。首先，一些需求方創(chuàng)新政策需要多個政府部門聯(lián)合推動企業(yè)創(chuàng)新，如政府采購政策涉及了創(chuàng)新管理部門、政府采購部門和財務預算等多個政府部門。其次，政策實踐中需求方創(chuàng)新政策往往需要與供給方創(chuàng)新政策相匹配與整合。再者，為有效挖掘市場需求，需要政府部門、企業(yè)、社會組織和消費者代表等眾多利益相關者參與政策制定與實施。這不僅對政府部門的統(tǒng)籌協(xié)調和保持政策一致性的能力提出了更高要求，而且對政府部門與其他利益相關者達成共識的能力提出了要求。另一方面，需要政策制定者具備更多專業(yè)技能。需求方創(chuàng)新政策聚焦產業(yè)的特征，要求政策制定者具備較深厚的相關產業(yè)知識和技能。由于市場需求與企業(yè)創(chuàng)新活動之間的動態(tài)變化對需求方創(chuàng)新政策至關重要，準確把握這種變化對政策制定者的市場洞察力和敏銳度也提出更高要求。

應充分考慮不同產業(yè)及創(chuàng)新階段的特殊性

與供給方創(chuàng)新政策相比，需求方創(chuàng)新政策的制定與實施需要考慮更多產業(yè)及市場因素，不僅要根據(jù)產業(yè)特征的不同采取有針對性的政策措施，還要根據(jù)創(chuàng)新階段謹慎選擇政策出臺時機。產業(yè)的創(chuàng)新模式和市場需求特征具有很大差異，其創(chuàng)新鏈體現(xiàn)為不同的供應商模式、產品研發(fā)模式以及顧客需求形式，這就要求政府采取具有針對性的政策措施。如在制藥、能源和材料等技術推動型產業(yè)，市場需求趨同，其創(chuàng)新更多依賴于企業(yè)內部的研發(fā)，或通過資助大學、研究機構開展所需的研發(fā)活動。而在軟件、電子通訊、汽車等依賴于平臺或標準的產業(yè)，市場需求多樣化特征明顯，其創(chuàng)新依賴于對不斷變化的市場需求做出快速反應。對于前者，政府應側重于實施供給方創(chuàng)新政策，或應用旨在提升公共需求的政府采購等措施；而對于后者，政府應采取更加有效刺激私人需求、清晰描述市場信號的需求方創(chuàng)新政策，或制定更加嚴格的法規(guī)和標準。同時，需求方創(chuàng)新政策應謹慎選擇出臺時機。需求方創(chuàng)新政策在不同的創(chuàng)新階段發(fā)揮著不同的作用，如出臺時機太早，就可能因產業(yè)技術路線競爭不充分，增加政府支持次優(yōu)技術路線的風險。