多載體聯合組建創新基地要解決的若干治理問題

2014-12-23 23:55:28段小華

創新科技 2014年7期

文/段小華

國家重大創新基地是指以實現國家戰略目標為宗旨，以促進創新鏈各個環節緊密銜接、實現重大創新、加速成果轉化與擴散為目標，設施先進、人才優秀、運轉高效、具有國際一流水平的新型創新組織。改革開放以來，針對創新鏈的薄弱環節，我國依托高校、科研院所、企業相繼建成了各類國家和部門重點實驗室、工程（技術）研究中心、科技成果產業化基地、科技創新服務平臺等創新載體，極大地推動了各領域的創新進程。但是現有創新載體多數是圍繞創新鏈中的一個環節（如基礎研究、工程技術開發、產業化等）建立起來的，存在著分散、重復、封閉等多種問題，相互之間的協同與合作較為欠缺。面向國家戰略目標，提升、優化、重組現有各類創新載體，建設多學科交叉、跨領域、跨行業的國家重大創新基地作為落實國家中長期科技發展規劃的重要舉措，已被提上議事日程。國家重大創新基地主要依托若干個創新載體，實現對現有各類創新載體的組合。但是這一建設方式涉及不同性質的參與主體，面臨模糊的產權關系、復雜的利益訴求，以及傳統運行制度和管理模式的制約，使得構建以產權為基礎的治理結構面臨較大挑戰，進而影響著激勵機制、決策機制等相關治理問題的解決。

治理結構：非獨立建制模式對創新載體產權重組的制約

產權關系的界定和重組是多載體聯合組建創新基地必須面對的首要問題。在現行體制下，不同創新載體基本上采取的是非獨立建制模式，分屬不同部門、行業和科研單位，具有不同的產權關系和功能定位。國家重點實驗室、國家工程技術研究中心等都是依托某個大學、科研院所或企業建立的，采取建設單位、主管部門、依托單位的三級管理模式，并不具備獨立法人機構的地位，沒有獨立的人員編制，自然難以成為一個獨立的科研實體。對此，管理部門僅能要求其“相對獨立”。如歷次文件對國家重點實驗室的要求都是“成為相對獨立的科研實體，實現人財物相對獨立的管理方式”。在這種情況下，國家重點實驗室到底是國家的還是依托單位的，并沒有清晰的界定，各個依托單位的理解和執行也不一致。如設在大學的國家重點實驗室通常有三種模式：高校的二級獨立行政實體；依托于二級學院的系一級的行政實體；依托于一個或多個學院的虛實結合的科研體。在這三種模式下，人事、招生、實驗條件都要靠依托的院（系、所）或實驗室主任去爭取，嚴格地說，國家重點實驗室名義上是國家建設的，實際上是依托單位的，其發展好壞取決于依托單位的科研實力和支持力度。除了國家重點實驗室之外，其他各類創新載體也有類似情況。產權關系不明導致這些創新載體的功能定位模糊、公共投入不足、評價管理隨意等問題。

激勵機制：各類載體的既有運行制度構成跨邊界合作障礙

由于各類創新載體位于創新鏈的不同環節，有著各自的頂層設計、任務使命和管理制度。即使同一環節、同一類型的創新載體，也受所在部門或領域、所在依托單位的管理和影響，形成了既定的管理模式和運行規則，這在一定程度上對跨邊界合作所需的激勵機制構成一些難以回避的障礙。

不同創新載體在趨同、融合下的利益沖突

科技體制改革以來，各類創新主體曾經較為單一、明確的功能定位和邊界劃分變得日益模糊，在功能融合的同時，也形成現實的競爭關系。作為國家創新體系建設的重要支撐，不同時期依托各類創新主體建立起來的各類創新載體，由于欠缺頂層設計和統一規劃，同樣存在功能交叉及競爭關系，認定、評價、激勵、約束等各項運行制度缺乏很好的銜接，部門色彩和領域色彩很濃。這些創新載體自成體系的運行制度在國家目標的制衡下，歷經多次博弈和調整，形成了功能定位“趨同”與創新目標“分離”并存的現象。

決策機制：聯合載體的學術交流甚于組織合作

為推動不同類型創新載體的開放、合作、聯合，我國各部門、各科研單位已經進行了多年探索，但目前還沒有更好的解決辦法。這里繼續以國家重點實驗室為例進行探討。早在1987年，《國家重點實驗室管理辦法》中就提出鼓勵原國家教育委員會、中國科學院、原國家農牧漁業部、原國家衛生部系統的研究所和高校之間聯合建立新興交叉學科的實驗室，且鼓勵產業部門和企業同高校、中科院研究所建立跨部門的聯合實驗室。國家重點實驗室之間的合作包括重點實驗室之間的合作、重點實驗室與國內科研機構的合作、重點實驗室與國外成立聯合實驗室或研究中心。合作方式包括聯合投入、共同立項、合作申請項目、聯合舉辦工作周、研討會等。1984—1993年成立了15個國家重點聯合實驗室，1999—2007年成立了9個國家重點聯合實驗室，2002年開始建立省部共建重點實驗室。科技部為滿足跨學科、跨領域解決國家重大科技需求，在2至3個優秀國家重點實驗室或部門實驗室的基礎上，創建了跟國際一流實驗室銜接、規模較大、學科交叉、理事會管理的國家實驗室。國家實驗室試點工作被納入國家中長期科技發展規劃綱要，2003年和2006年分別啟動了兩批試點。

這些聯合實驗室在實際運行中仍有各種問題：一是有的聯合實驗室成立的目的在于申請國家重點實驗室的牌子，后期聯合流于形式。二是行政捆綁沒有充分考慮到不同參建單位在行政體制上的差異，使得組織上的實質性合作流產，共同辦公和聯合實驗的機制無法落實，只能各管各的，從組織合作蛻化為學術交流。三是聯合實驗室的依托單位多為院系等二級單位，行政級別不夠，沒有權力實質性地加強與兄弟單位的聯合，與依托單位以外的科研機構合作更為困難。缺乏組織整合的聯合實驗室在合作中頂多以虛擬組織的方式進行非正式決策，期望中的合作共建、協同研發、成果共享、風險分擔等實質性聯合決策機制難以實現。

可資借鑒的經驗及完善治理結構與機制的途徑

盡管對于依托聯合創新載體組建創新基地面臨上述困難，但在改革開放和對外合作的過程中，我國在公共研發組織產權調整和治理結構再造這一核心議題上，已經摸索了一些可供借鑒的經驗。

國有企業和轉制院所的產權改革和治理結構再造

伴隨我國經濟體制改革，大范圍的國有企業改革重組拉開序幕。經過產權改革，在很多領域已經形成了國有、民營、個人甚至外資相結合的混合產權結構，不僅有資本入股，也有科技成果資本化、勞動力等要素的入股。在國有企業的聯合產權制度下，資本股東、勞動者、企業管理委員會三者融合的治理結構已經形成。與此同時，隨著科技體制改革的推進，從2000年推行科研院所轉制以來，原政府所屬的技術開發類科研院所實行現代企業制度，建立董事會、經理層、監事會等組成的法人治理結構，將包含儀器設備、科技成果在內的國有資產通過委托代理關系實現財產權和經營權的分離。

共同設立聯合執行體開展跨邊界管理

要解決多個部門、不同性質單位共同參與的科研組織的跨界管理問題，“協調難、決策慢”是一個通病。共同出資設立聯合執行體并分派專人管理是一種有效方式。歐洲伽利略衛星導航計劃和ITER計劃都采取了類似的機制。伽利略計劃設置了聯合執行體負責伽利略開發階段的管理，在同一章程下保持各方有足夠的參與權、話語權。為系統實施和運營階段的管理做準備，并通過競標者之間的競爭，把伽利略計劃實施和運營的特許經營權授予私人特許經營商聯盟的聯合企業。ITER組織在理事會下設管理咨詢委員會、科技咨詢委員會、財務審計委員會和測試包層項目委員會，組織內部的管理、技術和工程部門，以及國內執行機構。國內執行機構負責參與方與ITER組織的日常業務溝通。聯合執行體盡管在前期可能需要大量的時間用于溝通和協調，但是一旦消除障礙達成共識，執行效率就會顯著提高。

在現有創新載體基礎上，應以契約制為基本原則，以提高公共科研使命、效率和質量為主要目標，通過更為剛性的組織間合作，建立和完善不同創新載體聯合組建國家重大創新基地的治理模式。

鼓勵多部門聯合組建獨立產權的新機構

由于非獨立建制的模式并不利于明確產權關系和各方權責，在現有創新載體基礎上組建國家重大創新基地，在具備條件的情況下，應優先鼓勵以獨立產權的形式登記注冊新的機構。獨立產權制度可以淡化依托單位和人員身份色彩，也可避免松散聯盟影響合作效果等問題。如果要整合的多個創新載體主要分布于一家單位內部，獨立產權就不是問題。對于創新載體分散在多個單位的情況，可采取折中或過渡方案。在建設初期，各參與方按照貢獻大小建立聯合產權或緊密合作關系，磨合后逐步過渡到獨立產權。研究人員由參建單位分派核心員工到聯合基地設立的實驗室，保持原單位的身份，接受原單位的考核和矩陣式管理。高級人員以固定為主，中級和輔助人員以項目組為核心，保持足夠的流動性。

成立第三方管理機構和運營機構

在創新基地的建設期，政府部門可設立或授權第三方單位，建立綜合管理機構，負責對所有聯合建設的創新基地開展規劃、認定、評價、政策制定等宏觀管理。創新基地的行政主管是政府部門派出人員，而不是從各載體中抽調人員組成。對于創新基地的運行，則由參建各方共同出資并派專人成立管理委員會，作為獨立的執行機構負責創新基地的運營管理，主要執行創新基地的決策事項并向創新基地綜合管理機構報告工作。

堅持理事會決策下的法人治理結構

對于多家共建的創新載體而言，理事會制度是可行的決策機制。更重要的是建立健全各方參與、權力制衡的法人治理結構。創新基地的重大決策應由相關部門、綜合管理機構、參建方及同行專家構成的理事會負責，主要審議和決定創新基地的戰略規劃、管理制度、研究方向、年度預算等重大事項。日常管理主要由公開招聘的創新基地管理層負責。可根據發展需要，成立學術委員會、投資委員會、公共事務委員會等若干專業化的決策輔助機構。