土地使用標(biāo)準(zhǔn)體系亟需修訂

上海市人多地少，人地矛盾十分尖銳，未來土地資源增量空間極為有限。執(zhí)行土地使用標(biāo)準(zhǔn)，是深入落實(shí)“節(jié)約優(yōu)先”戰(zhàn)略的基本要求和重要手段，是促進(jìn)土地利用方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有效措施。

近年來，上海市通過調(diào)控土地供應(yīng)總量、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、完善體制機(jī)制等多種措施和途徑，不斷強(qiáng)化土地管理參與宏觀調(diào)控的能力。但上海人口稠密、土地資源緊缺，經(jīng)濟(jì)社會(huì)各部門的發(fā)展都受到空間范圍狹小的制約，隨著城市的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)和人民生活水平的提高，土地資源瓶頸問題日益突出，必須在更大程度上實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用。土地使用標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)土地資源使用的源頭上的控制，是促進(jìn)上海建設(shè)節(jié)約集約型城市的前提條件。

中國(guó)由于同國(guó)外體制差異，存在規(guī)劃和國(guó)土兩套管理、兩套用地指標(biāo)體系，規(guī)劃指標(biāo)體系重在規(guī)劃用地選址，國(guó)土指標(biāo)體系則重在項(xiàng)目用地審批。目前，上海市規(guī)劃國(guó)土管理部門雖然初步建立了用地標(biāo)準(zhǔn)體系，但整體看體系還不夠緊密與全面，偏重對(duì)用地規(guī)模在審批環(huán)節(jié)的控制，關(guān)口較偏后，在規(guī)劃用地理念、技術(shù)方法、環(huán)節(jié)程序和控制方式等方面與國(guó)外存在不小差距。需要我們認(rèn)真對(duì)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)國(guó)家地區(qū)經(jīng)驗(yàn)加以借鑒。

增加綜合用地分類并開展有關(guān)功能復(fù)合用地指標(biāo)的研究。借鑒新加坡和日本，加強(qiáng)對(duì)土地、建筑物相容性研究，結(jié)合本市特點(diǎn)展開專題調(diào)研，如相鄰權(quán)的問題、用途轉(zhuǎn)變?cè)鲋凳找嬗?jì)算等，研究不同性質(zhì)用地和不同功能建筑物的空間、時(shí)間復(fù)合效用，明確可兼容地類及其比例要求等，提高用地效率和用地強(qiáng)度。

建立全市“橫向到邊、豎向到底”的指標(biāo)覆蓋。用地標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，不斷納入新增用地類型，并為未來發(fā)展留有余地。借鑒國(guó)家和外省市做法，加強(qiáng)對(duì)新增用地類型標(biāo)準(zhǔn)研究，對(duì)既有標(biāo)準(zhǔn)體系適用性開展定期評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)與修訂當(dāng)中不適用標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化項(xiàng)目用地個(gè)案的節(jié)地論證，制定保障實(shí)施細(xì)則。

強(qiáng)化對(duì)公益性設(shè)施用地的細(xì)分，提高規(guī)劃公共管理的針對(duì)性。借鑒日本，強(qiáng)化政府公共政策對(duì)公益性用地的保障與控制，對(duì)市場(chǎng)難以有效配置的公益性設(shè)施和市政設(shè)施用地做進(jìn)一步細(xì)分，以利于政府直接調(diào)控和項(xiàng)目落實(shí)。對(duì)商業(yè)辦公、工業(yè)倉儲(chǔ)等市場(chǎng)化用地可并類或粗分，以利于依靠市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)控。

加強(qiáng)對(duì)不同用地分類與建筑物設(shè)施功能利用的引導(dǎo)。標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)為政府管理服務(wù)。借鑒日本和中國(guó)香港，結(jié)合當(dāng)前多種開發(fā)形態(tài)，制定一個(gè)基本涵蓋城市生活的土地用途及建筑設(shè)施分類表，引導(dǎo)不同類型用地或建筑物功能間的可行轉(zhuǎn)換。方便開發(fā)控制中的用途轉(zhuǎn)換管理，及作為規(guī)劃審批和建筑用途管理依據(jù)。

轉(zhuǎn)變靜態(tài)控制方法適度增加標(biāo)準(zhǔn)體系的開放性。當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)體系把土地用途與建筑用途基本上等同。借鑒香港法定圖則，簡(jiǎn)化規(guī)劃分類層次與分類數(shù)量，對(duì)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)體系以大、中類為主適度精簡(jiǎn)，縮減小類。大、中類適用總規(guī)編制，總規(guī)以下以具體規(guī)劃管理標(biāo)準(zhǔn)為主，便于根據(jù)發(fā)展現(xiàn)實(shí)對(duì)不同用地性質(zhì)改良。