“一號文件”為畜牧業吹來清風

文│王道坤（山東省沂水縣職業學校）

這次“一號文件”的發布，為畜牧業吹來一股溫馨的清風，也必定會對畜牧業的發展趨勢產生重大影響。

2014年1月中旬，中共中央、國務院印發《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》，同以往連續十年發布的“一號文件”一樣，這份進入新年后中共中央發布的第一份文件，依然全方位關注“三農”問題。“一號文件”為2014年及今后一個時期的社會主義新農村建設指明了方向，為保持經濟社會持續健康發展提供了有力的支撐。畜牧業是農業經濟結構中的支柱產業，在一定程度上成為新農村經濟建設的“晴雨表”和“指南針”，2014年“一號文件”提出“以滿足吃得好吃得安全為導向，大力發展優質安全農產品”的經濟發展導向，在文件中多次提到養殖產業及畜禽產品，這是一份持續關注畜牧業的重要文件。這次“一號文件”的發布，為畜牧業吹來一股溫馨的清風，也必定會對畜牧業的發展趨勢產生重大影響。

一、基本方向：完善生豬市場價格調控體系，抓好牛羊肉生產供應

由于生豬市場發育還很不成熟，所以，近幾年的豬市一直極不平靜，特別是“豬周期”屢屢作祟，更是讓業界變得沸沸揚揚，在產業遭受無情打擊、豬市沉入低谷的關鍵時刻，眾多養殖戶欲哭無淚、心灰意冷。為穩定豬市，保護養殖戶的生產積極性，保障居民的“菜籃子”有持續穩定的供給，政府部門積極介入，做了大量扎實有效的工作，包括“豬肉收儲”、“能繁母豬補貼”、“生豬大縣獎勵”等，干預力度之大，令業界刮目相看。但從后續的影響看，有些工作并沒有得到市場的認可，其中，“豬肉收儲”就是一個明顯的例子。

市場運行的結果證明，“豬肉收儲”僅僅起到“蓄水池”的作用，對生豬市場發育并不能起到有效的調節作用，反倒在一定程度上加劇了“豬周期”的變化幅度，讓豬市“過山車”震蕩得更加驚險。所以，一些有識之士認為，生豬市場需要時間自然發育，政府的全面干預并不見得就能促進其迅速發育并走向成熟。在市場發育過程中，政府的適度干預是必要的，也是可行的，但只能用于市場無法自行調節的情況。市場有其自身的規律，屬于市場風險的，應盡可能放給市場去自行調節，政府要做的，只能是養殖戶不能解決的某些風險問題，比如重大傳染病強制免疫、政策性生豬保險、優良種豬繁育、產業市場信息等。政策干預的應該是市場的外圍環境，而不是直接干預產品價格和產銷渠道本身；更重要的是公開產業與市場信息，提醒養殖戶做好計劃生產和結構調整，采取適當措施規避市場風險。2014年“一號文件”提出“完善生豬市場價格調控體系”，“編制發布權威性的農產品價格指數”，相比2013年“一號文件”提出的“認真執行生豬市場價格調控預案”，表明政府對生豬市場持續關注的冷靜態度和對價格調控的深度思考。相信在“一號文件”的引領下，生豬市場價格調控體系一定會在市場允許的框架中逐漸發育成熟，真正發揮其應有的調控作用。

繼2012年“一號文件”提出“扶持肉牛肉羊生產大縣標準化養殖和原良種場建設”之后，2014年“一號文件”又提出“抓好牛羊肉生產供應”，這為牛羊產業的發展提供了契機。在我國傳統的肉品市場中，豬肉和禽肉一直占據主導地位，而牛肉、羊肉則因為價格過高、供量不足等因素，市場份額較小。但從營養成分和口感等方面看，牛羊肉對人類健康更具有優勢。如：牛肉含有豐富的蛋白質和脂肪，具有高蛋白質、低脂肪、低膽固醇的特點，尤其是氨基酸組成接近于人體需要，適合各類人群。羊肉具有高蛋白、高纖維、高營養、低脂肪、低膽固醇等優點，鮮嫩、多汁、美味，口感好，易消化，老少皆宜，尤其適合病人補養身體。隨著居民收入水平的提高和健康意識的增強，牛肉、羊肉消費量正以前所未有的速度急劇增長，但由于市場供給量有限，所以，牛羊肉價格一直居高不下，并且沒有像生豬那樣有明顯的市場周期。縱觀畜牧業整體結構，牛羊產業規模化程度很差，產能嚴重不足，牛肉年供給量大約維持在600萬噸左右，羊肉年供給量雖逐年上升，但也只有不到400萬噸。因此，切實保護好地方優良品種，加快牛羊新品種的培育，改變傳統的飼養模式，大力發展規模化養殖，帶動牛羊產業迅速發展，不但能豐富肉品市場，滿足居民多樣化膳食要求，還能促進生豬市場逐步走向成熟，在一定程度上削弱“豬周期”帶來的市場風險。

二、關鍵目標：發展生態友好型農業，開展糞便和病死畜禽無害化處理

“生態友好型農業”的概念，是在“環境友好型農業”概念的基礎上演變發展而來。自十七屆三中全會提出建立“資源節約型、環境友好型農業生產體系”后，十八屆三中全會提出“加快構建新型農業經營體系”，注重保護生態環境。2014年“一號文件”則進一步歸納總結，提出“發展生態友好型農業”的新導向。自然環境與居民的生存發展息息相關，人類在利用自然資源發展經濟的同時，必須重視保護環境，與生態環境和諧相處、融為一體。新型農村經濟的高速發展，如果以對資源的過度消耗和對自然環境的破壞為代價，其結果必將是得不償失、后患無窮，會危及萬千子孫后代。

養殖業是農業領域中重要的污染源，主要污染物是畜禽糞便和病死畜禽等廢棄物。由于全國畜禽養殖數量巨大且布局分散，對畜禽糞便產生總量的估算，沒有統一的權威性結果。據國家環保總局的調查和估算，1999年全國畜禽糞便產生量為19億噸；據農業部的估算，2000年全國畜禽糞便產生量為36.4億噸；而據中國農業大學王方浩等人估算，2003年全國畜禽糞便產生量為31.9億噸，其中，畜禽糞便中的總氮量為1394.6萬噸，總磷量為378.5萬噸。盡管對畜禽糞便產生量的估算數據有很大差別，但無論采信哪一個數據，都與工業固體廢物年排放量10億噸相去甚遠，這充分說明，畜禽糞便污染已經遠遠超過工業固體廢物污染，成為重要的農業污染源。尤其是在規模化養殖方式下，畜禽糞便產生量大且比較集中，養殖場缺乏足夠的耕地承載和消納，不可能完全實現直接還田利用，因而從環境污染風險的角度來看，規模化畜禽養殖是環境污染的主要方面。因此，加大養殖污染防治力度，成為發展生態友好型農業的關鍵環節，而在養殖污染防治工作中，規模化養殖場必然首當其沖。

2014年“一號文件”對畜禽糞便的處理給予高度關注，特別指出要“支持規模養殖場畜禽糞便資源化利用”，“因地制宜發展戶用沼氣和規模化沼氣”。畜禽糞便并非無用的“廢物”，如果能找到合適的利用途徑和利用方法，畜禽糞便完全可以變成有用的資源。畜禽糞便常見的利用方式是制作再生飼料、生產有機肥料以及生物發電、生產沼氣等。只要設計合理，每一種利用方式都能在創造可觀經濟效益的同時，將畜禽糞便對環境的污染降到最低程度，獲得更好的環保效益和社會效益。生產實踐中，對畜禽糞便的無害化處理，應按照《畜禽糞便無害化處理技術規范》（NY/T 1168-2006）的規定進行。

除了糞便，養殖場產生的污染物還有病死畜禽尸體。由于疫病等多種原因的影響，目前養殖業的育成率普遍不很理想，成績較好的養殖場一般在95%左右，技術力量較差、管理水平不高的養殖場，畜禽死亡率更高。在很多養豬場，仔豬從出生到斷奶期，死亡率會高達20%，一旦遭遇傳染性胃腸炎、流行性腹瀉等危害比較嚴重的疫病，仔豬的死亡率甚至高達90%以上。在廣大農村地區的中小型養殖場，這些病死的畜禽尸體，大多無法及時得到無害化處理。畜禽尸體在自然腐敗分解過程中，不但會滋生蠅蛆，釋放出硫化氫、硫醇、硫醚、氨、甲烷、二氧化碳等腐敗氣體，對空氣、水源造成嚴重污染，因疫病致死畜禽的尸體，還會散播病原微生物，導致疫病大面積傳播流行，給疫病的防控帶來很大難度。所以，養殖場要本著對自己負責、對環境負責的態度，慎重處理好病死畜禽尸體。對病死或死因不明的畜禽，應堅持“五不一處理”原則，即不宰殺、不食用、不銷售、不轉運、不亂丟，無害化處理應按照《病害動物和病害動物產品生物安全處理規程》的規定，在相關的處理設施內，在動物衛生監督機構或掛牌獸醫的監督指導下規范操作。

三、保障條件：建立最嚴格的、覆蓋全過程的食品安全監管制度

“以滿足吃得好吃得安全為導向大力發展優質安全農產品”，是2014年“一號文件”提出的“三個導向”中十分重要的一個導向。在宏觀指導思想上，“一號文件”提出，要“強化農產品質量和食品安全監管”，而在具體操作目標上，“一號文件”則強調，要“建立最嚴格的覆蓋全過程的食品安全監管制度”，還要“完善農產品質量和食品安全工作考核評價制度”。從文件的用詞上可以看出，中央政府對食品安全的重視程度前所未有，這對養殖企業來說，既是挑戰，也是機遇。

食品安全，尤其是動物源性食品安全問題，關乎整個民族的身體健康和國家的經濟發展，容不得半點馬虎，一旦有所疏忽，就會導致嚴重的甚至是災難性的后果，對產業的打擊更是非同小可。2006年11月曝光的“紅心鴨蛋”事件，2009年9月曝光的“三聚氰胺奶粉”事件，2011年3月曝光的生豬“瘦肉精”事件，2011年4月份曝光的“染色假牛肉”事件，還有各地多次曝光的動物源性食品抗生素及其他違禁藥物超標問題，至今讓人不寒而栗。這些事件雖然揭露的是個別企業的違法行為，直接責任人和相關責任人最終都得到了相應的法律制裁，但事件的影響卻沒有局限于某一地域的相關產業，而是波及整個產業，甚至在行業內引發強烈地震、掀起滔天巨浪。最為可怕的是，很多事件嚴重玷污了消費者的信任、打擊了消費者的信心，讓消費市場長期陷入低迷徘徊的局面不能自拔，也讓相關產業急劇跌入谷底，涉案企業更是從此一蹶不振。

保障畜禽產品安全，企業自律至關重要，但核心性的問題，還是需要建立健全法律保障體系，將畜禽產品安全納入法律的框架之中嚴格監管。按照“一號文件”的規劃，在農產品安全領域，需要“完善法律法規和標準體系，落實地方政府屬地管理和生產經營主體責任”，還要加強“食品追溯體系建設”。所以，新時期的產品安全體系，將在提高企業責任意識的基礎上，對企業生產過程進行嚴格的屬地管理，切實從源頭上控制好各種危害因素。這樣做，有利于調動養殖企業對影響產品質量諸因素管理和控制的積極性，為畜禽產品安全生產創造良好的外部環境條件和內部管理機制，保證上市的畜禽產品質量優良、沒有安全隱患。畜禽產品真正做到“有機可追溯”，對企業快速發展，對市場良性發育，對產業做大做強，都善莫大焉。

在強調產品安全的同時，“一號文件”特別提出，要“支持標準化生產”、“大力發展畜禽規模化養殖”，這個導向對業界也是一個福音。改革開放以來，我國的畜禽規模化養殖得到快速發展，極大地提升了養殖業的生產水平和經濟效益。但我國畢竟是一個農業大國，小規模養殖戶會在一定時期內大量存在，其“一哄而上、一哄而下”的投機生產經營方式，無疑在很大程度上加劇了“豬周期”、“雞周期”的震蕩幅度，讓市場風險變得無法捉摸。繼續加大規模化生產經營力度，進一步提升畜禽生產集約化程度，是大勢所趨，因為只有規模化程度高的企業，才能實現“標準化生產”，形成規模效益，真正提升畜禽產品的市場競爭力，讓企業在殘酷的市場競爭中立于不敗之地。

在2009年、2010年、2012年和2013年的多個“一號文件”中，都明確提出要發展畜牧業“標準化生產”，2014年的“一號文件”再次提出，從另一個側面說明發展標準化生產形勢緊迫，業界必須引起高度重視。畜禽養殖標準化生產，具有統一性、先進性、協調性、法規性和經濟性等特點，要求在場址布局、欄舍建設、生產設施配備、良種選擇、投入品使用、衛生防疫、糞污處理等諸多方面，必須嚴格執行法律法規和相關標準的規定，并按程序組織進行生產，其實質是實現畜禽良種化、養殖設施化、生產規范化、防疫制度化、糞污無害化和監管常態化。“標準化生產”的企業具有持續發展能力，是養殖業今后發展的根本方向。

四、輔助措施：加大農業保險支持力度，擴大畜產品保險范圍和覆蓋區域

畜禽養殖業是一個投資大、周期長的高風險產業，既要承受市場風險，又要承受疫病風險，還要承受自然災害、意外事故帶來的風險，每一種風險都不可預測，都有可能讓養殖企業血本無歸，再加上經濟基礎相對薄弱，所以，養殖產業抗風險能力普遍較差，急需要得到保險事業的庇護，需要農業保險為其分擔部分風險，對在飼養期間遭受保險責任范圍內的自然災害、意外事故等引起的損失給予補償。

農業保險是市場經濟國家扶持農業發展的通行做法，通過政策性農業保險，可以在世貿組織規則允許的范圍內，代替直接補貼對我國農業實施合理有效的保護，減輕加入世貿組織帶來的沖擊，減少自然災害對農業生產的影響，穩定農民收入，促進農業和農村經濟的發展。2007年，國家撥出10億元專項補貼資金，對部分省區的糧食作物保險予以補貼，當年全國農業保險保費達到51.8億元。2008年，國家穩步擴大政策性農業保險試點范圍，加大了對糧食、油料、生豬、奶牛生產的各項政策扶持，安排的專項補貼資金高達60.5億元。2012年1月20日，財政部發布[2012]2號文件稱，對于養殖業保險，東部地區的能繁母豬和奶牛保險，在地方財政至少補貼30%的基礎上，中央財政補貼40%；育肥豬保險，在地方財政至少補貼10%的基礎上，中央財政補貼10%。

畜禽養殖保險是對養殖業風險進行科學管理的最好形式。全國開設的養殖業保險包括牲畜保險、家畜家禽保險、水產養殖保險、其他養殖保險等四類。其中，牲畜保險是以役用、乳用、肉用、種用的大牲畜，如耕牛、奶牛、菜牛、馬、種馬、騾、驢、駱駝等為承保對象；家畜保險、家禽保險以商品性生產的豬、羊等家畜和雞、鴨等家禽為保險標的。常見的險種主要有生豬保險、奶牛保險、耕牛保險、山羊保險以及養鴨、養雞等保險。目前開展的保險業務覆蓋面小、險種單一，其中，能繁母豬和奶牛保險屬于政策性保險，家禽屬于商業保險。

養殖業保險原本是想通過“東方不亮西方亮”的大數概率來平抑風險，但疫病的發生往往具有區域性，一旦出險，保險公司的賠付率往往會超出預期，又加上責任鑒定困難、道德風險很難控制，如若出險，豬牛等大中型動物可以通過耳標判定身份和數量，而家禽的核算則非常困難，保險公司往往需要耗費大量人力物力財力到現場查勘定損理賠。所以，盡管養殖業非常需要養殖保險，但實際上很少有保險公司愿意承做養殖業保險業務。各地的養殖保險費率一般在1%～6%，但投保條件往往比較嚴格，如北京市要求肉雞飼養規模達到2000只以上，并與肉雞加工企業或專門的肉雞養殖合作組織簽訂肉雞飼養合同；湖南省要求育肥豬存欄量應在1000頭（含）以上；內蒙古要求奶牛存欄量應達到50頭以上（含）；浙江省要求能繁母豬達到10頭以上、肉豬200頭以上。在這樣的條件下，小規模養殖戶難以投保。另外，有些地方的養殖戶也往往因為小農意識明顯、保險公司賠付時間太長等因素，缺少參保的積極性。整體而言，目前的養殖業保險覆蓋面十分有限。

2014年“一號文件”指出，要“加大農業保險支持力度”，“擴大畜產品保險范圍和覆蓋區域，鼓勵開展多種形式的互助合作保險”，同時，還將“規范農業保險大災風險準備金管理，加快建立財政支持的農業保險大災風險分散機制，探索開辦涉農金融領域的貸款保證保險和信用保險等業務”。這些扶持政策如能落實到實際生產中，不但能很好地完善養殖保險制度，在更高的程度和更大的范圍內分擔養殖風險，為養殖業保駕護航，還能進一步激發鄉鎮畜牧服務中心的工作熱情，提高養殖戶參保的積極性。無須贅言，伴隨著新政出臺，政策性養殖保險的險種和覆蓋范圍都會繼續擴大，養殖商業保險也將會有實質性的變化。所以，2014年“一號文件”從化解風險的角度，為畜禽養殖業的發展提供了很大空間。