依法推動(dòng)基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作

文│張福元 王智新 薛岳祥 陳軍利（陜西省隴縣獸醫(yī)工作站）

應(yīng)提高法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的可操作性，切實(shí)保障基層工作人員有法可依，從嚴(yán)執(zhí)法。

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是法定的畜產(chǎn)品安全監(jiān)管單位，正確認(rèn)識(shí)當(dāng)前動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作面臨的形勢(shì)，客觀評(píng)價(jià)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，探討和研究動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督事業(yè)今后的定位和工作方向，對(duì)于做好動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作，確保畜產(chǎn)品質(zhì)量安全具有重要的作用和意義。

一、基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作現(xiàn)狀

1.執(zhí)法體系不健全，主體資格不明晰。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作是一項(xiàng)以技術(shù)為依托的政府行政行為。作為具體實(shí)施此項(xiàng)行政行為的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所的主體資格至今在一些地方未被當(dāng)?shù)卣_認(rèn)，有的只有牌子，沒(méi)有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)；有的有獨(dú)立機(jī)構(gòu)，有工作人員，但經(jīng)費(fèi)無(wú)保障；有的機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)都到位，但無(wú)辦公場(chǎng)所。在縣級(jí)，多數(shù)是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所、疫病預(yù)防控制中心和畜牧獸醫(yī)技術(shù)推廣站合署辦公，三塊牌子，一套人馬，編制不足；有些縣區(qū)至今沒(méi)有成立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作和疫病防控均由縣畜牧獸醫(yī)技術(shù)推廣站承擔(dān)。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，多數(shù)縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站技術(shù)人員納入了財(cái)政全額供養(yǎng)，但是單位名稱沒(méi)有變更為動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所分所，人員編制少，文化程度較低，不具備官方獸醫(yī)資格，除動(dòng)物檢疫監(jiān)督工作外，還承擔(dān)著繁重的畜牧生產(chǎn)、畜禽繁育、動(dòng)物診療以及技術(shù)推廣和畜牧扶持政策落實(shí)等工作；少數(shù)縣區(qū)至今鄉(xiāng)鎮(zhèn)站沒(méi)有進(jìn)行改革，技術(shù)人員人沒(méi)有納入財(cái)政供養(yǎng)。《動(dòng)物防疫法》明確規(guī)定了各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)動(dòng)物防疫監(jiān)督工作，官方獸醫(yī)具體承擔(dān)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作。從行政執(zhí)法角度講，執(zhí)法主體資格不合法，監(jiān)督執(zhí)法工作就屬于一種違法行為。

2.監(jiān)管職能認(rèn)識(shí)不清，監(jiān)督程序不合法。國(guó)家出臺(tái)了《動(dòng)物檢疫管理辦法》，但是沒(méi)有相應(yīng)的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督實(shí)施細(xì)則，在監(jiān)管工作職能認(rèn)識(shí)上存在分歧較多。比如，在監(jiān)管環(huán)節(jié)方面，餐飲服務(wù)場(chǎng)所和肉食品經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的監(jiān)管，在《食品安全法》中明確規(guī)定不屬于動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職責(zé)，而《動(dòng)物防疫法》中卻有動(dòng)物產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，有些動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依然對(duì)動(dòng)物產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)督檢查動(dòng)物產(chǎn)品市場(chǎng)。

在產(chǎn)地檢疫工作中，國(guó)家實(shí)行檢疫申報(bào)制度，檢疫程序因申報(bào)而產(chǎn)生，有些地方為了提高產(chǎn)地檢疫率，實(shí)行產(chǎn)地檢疫巡查制度，執(zhí)法程序是否合法，需要進(jìn)一步探討；有些地方為了加強(qiáng)畜禽調(diào)運(yùn)監(jiān)管，制定《畜禽販運(yùn)經(jīng)紀(jì)人管理辦法》，將其納入監(jiān)管范疇；這些都缺乏法律依據(jù)，是否存在自身違法行為，值得我們深思。

在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)監(jiān)管工作中，由于現(xiàn)在不具備防疫條件，沒(méi)有《動(dòng)物防疫條件合格證》和《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》的小規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)戶很多，有些存欄量不亞于取得證件的養(yǎng)殖場(chǎng)，疫情風(fēng)險(xiǎn)和安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，是否該納入監(jiān)管范疇，值得我們探討。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督作為一種行政執(zhí)法行為，每一項(xiàng)工作必須有法律依據(jù)，符合執(zhí)法程序，否則我們執(zhí)法單位和執(zhí)法人員可能涉嫌自身違法。

3.官方獸醫(yī)整體素質(zhì)不高，執(zhí)法能力有待提升。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督既是一項(xiàng)管理性很強(qiáng)的執(zhí)法工作，又是一項(xiàng)技術(shù)要求很高的業(yè)務(wù)工作，《動(dòng)物防疫法》規(guī)定其由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的官方獸醫(yī)負(fù)責(zé)。目前被確認(rèn)的官方獸醫(yī)隊(duì)伍，由于種種歷史原因，隊(duì)伍中不全是專業(yè)技術(shù)人員，對(duì)于動(dòng)物防疫法律法規(guī)和檢疫標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范理解能力有限，難以適應(yīng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作信息化等新要求和執(zhí)法辦案工作，嚴(yán)重影響了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的規(guī)范化、信息化、法制化進(jìn)程。

4.動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，制約著監(jiān)督監(jiān)管職能。目前動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法經(jīng)費(fèi)實(shí)行同級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的原則，在一線負(fù)責(zé)監(jiān)管工作的縣級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)所需執(zhí)法經(jīng)費(fèi)理應(yīng)由縣級(jí)財(cái)政保障。但各地財(cái)政對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作缺少相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)投入，使監(jiān)督執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)難以落實(shí)，導(dǎo)致不少基層的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)辦公場(chǎng)所不足、辦公設(shè)備及工作條件簡(jiǎn)陋，一線監(jiān)督執(zhí)法人員缺乏必要的交通和通信工具，監(jiān)督設(shè)備不足，調(diào)查取證手段落后等，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督檢查、檢驗(yàn)檢測(cè)職能大大受限；人員培訓(xùn)、普法宣傳無(wú)法開(kāi)展。從而使執(zhí)法難度增大，執(zhí)法工作的科學(xué)性和準(zhǔn)確性不高，嚴(yán)重阻礙動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的順利開(kāi)展。

5.設(shè)施設(shè)備簡(jiǎn)陋，執(zhí)法手段單一。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的對(duì)象是從事動(dòng)物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營(yíng)、隔離、運(yùn)輸以及動(dòng)物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、加工、貯藏等活動(dòng)的單位和個(gè)人。在當(dāng)前交通便捷、通訊發(fā)達(dá)、科技先進(jìn)的年代，動(dòng)物衛(wèi)生違法犯罪手段日新月異，而目前的檢疫手段依然采取視覺(jué)檢疫的方法，前些年國(guó)家項(xiàng)目配備的一些設(shè)備，由于缺乏運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)支撐和相應(yīng)的技術(shù)人員，大多閑置，沒(méi)有真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

6.執(zhí)法環(huán)境不良，執(zhí)法能力不足。一是社會(huì)公眾以及部分行政機(jī)關(guān)對(duì)畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法工作認(rèn)識(shí)存在偏見(jiàn)，對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作不支持，不配合；執(zhí)法人員受到人身傷害，處理有失公正。二是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理某些決策超前，在實(shí)際工作中難以落實(shí)，一旦遇到責(zé)任追究懲處有余，鼓勵(lì)不足，執(zhí)法人員工作信心受挫。

二、改進(jìn)建議

1.建立和完善動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督配套法規(guī)。應(yīng)盡快出臺(tái)《動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法辦案操作規(guī)程》等配套法規(guī)，減少工作死角，提高法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的可操作性，切實(shí)保障基層工作人員有法可依，從嚴(yán)執(zhí)法。

2.加強(qiáng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)，規(guī)范和理順基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理體制。建議省、市硬性督促市、縣政府，全力推進(jìn)畜牧獸醫(yī)管理體制改革，賦予基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員獨(dú)立的執(zhí)法資格，成立縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所及鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所，擴(kuò)編增員，使改革各項(xiàng)措施盡快落實(shí)到位。完善考核管理機(jī)制，全面提高基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量和水平，以保證監(jiān)督執(zhí)法的合法性和公正性；強(qiáng)化執(zhí)法培訓(xùn)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高監(jiān)督執(zhí)法管理水平和工作效率；建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度和執(zhí)法工作程序，定期進(jìn)行督促檢查，不斷規(guī)范動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法行為。

3.加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善執(zhí)法監(jiān)管裝備。省、市組織開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施調(diào)查摸底，積極爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政專項(xiàng)資金，按照分級(jí)分類、實(shí)用等原則，對(duì)縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所及鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)辦公條件，使動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)有與其工作職能相適應(yīng)的辦公場(chǎng)所，充分發(fā)揮原有設(shè)備的作用，使“閑置”的設(shè)備活起來(lái)，并根據(jù)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督目前面臨的形勢(shì)與基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作任務(wù)，裝備通訊、交通、取證、監(jiān)控等設(shè)施設(shè)備，提高動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法水平。

4.加大投入力度，提高執(zhí)法能力和檢測(cè)水平。保障動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作經(jīng)費(fèi)，在同級(jí)財(cái)政負(fù)主責(zé)的原則下，省、市乃至中央應(yīng)建立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法專項(xiàng)補(bǔ)助資金，解決縣級(jí)監(jiān)管經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題。

一是要增加各級(jí)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督辦公經(jīng)費(fèi)。建議國(guó)家取消動(dòng)物檢疫收費(fèi)，縣財(cái)政應(yīng)每年預(yù)算撥付縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所一定的工作辦公經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所應(yīng)從畜牧技術(shù)推廣和診療服務(wù)工作中分離出來(lái)，真正履行動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督職能，提高執(zhí)法隊(duì)伍的工作積極性，促進(jìn)動(dòng)物防疫、檢疫監(jiān)督和疫病防控工作的開(kāi)展。

二是要增加培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，縣級(jí)要組織執(zhí)法和檢測(cè)人員參加系統(tǒng)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)理論水平、執(zhí)法水平和實(shí)際操作能力。

三是要加大縣級(jí)獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)投入，引進(jìn)快速檢測(cè)設(shè)備和監(jiān)測(cè)試劑，科學(xué)應(yīng)用先進(jìn)檢測(cè)技術(shù)，提高檢測(cè)手段，切實(shí)提高監(jiān)測(cè)診斷和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力。

四是要加大無(wú)害化處理補(bǔ)助和疫病撲殺補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)比例，保障無(wú)害化處理工作順利實(shí)施。

5.加大宣傳力度，營(yíng)造寬松的工作氛圍。通過(guò)各種方式，廣泛宣傳強(qiáng)化畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，增強(qiáng)廣大人民群眾的安全意識(shí)，增強(qiáng)各級(jí)行政機(jī)關(guān)和政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作重要性的認(rèn)識(shí)，爭(zhēng)取政府領(lǐng)導(dǎo)的支持，爭(zhēng)取行政機(jī)關(guān)和人民群眾的配合。發(fā)揮新聞媒體輿論引導(dǎo)作用，動(dòng)員全社會(huì)力量參與畜產(chǎn)品安全監(jiān)管，營(yíng)造人人關(guān)心、重視畜產(chǎn)品安全的良好社會(huì)氛圍。

6.優(yōu)化動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法環(huán)境。一是加大對(duì)動(dòng)物防疫法律法規(guī)宣傳培訓(xùn)力度，提高監(jiān)管對(duì)象的文化素質(zhì)和法律意識(shí)。二是為動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員配備統(tǒng)一著裝，提升執(zhí)法隊(duì)伍的整體形象。三是希望公安部門加大對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的支持力度，一旦發(fā)生暴力事件，對(duì)犯罪分子從重、從嚴(yán)、從快打擊。四是開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法，畜牧獸醫(yī)行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)與公安、工商、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生等部門的協(xié)調(diào)聯(lián)系，實(shí)行多部門聯(lián)合執(zhí)法，形成執(zhí)法合力。