試點(diǎn)引導(dǎo)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革

文│師高康（農(nóng)業(yè)部經(jīng)營(yíng)管理司）

在堅(jiān)持家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，在保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、尊重農(nóng)民意愿的前提下，發(fā)展多種形式的股份合作，探索建立有中國特色社會(huì)主義的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。

近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的交易重組愈加頻繁，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換的要求日益迫切。黨的十八屆三中全會(huì)提出了“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”，“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”的改革任務(wù)，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革指明了方向。這將在更深層次推動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，有效保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)在活力等方面產(chǎn)生巨大影響，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

產(chǎn)權(quán)是所有制的核心。產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)重要的制度基礎(chǔ)。當(dāng)下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、保護(hù)不嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)不順暢等問題日益突出，嚴(yán)重阻礙了城鄉(xiāng)要素平等交換，阻礙了要素主體公開公平公正參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，這一根源所在及制度缺陷，不時(shí)侵蝕著農(nóng)村集體所有制的基礎(chǔ)，影響著農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度勢(shì)在必行。日前中央審議通過的有關(guān)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)方案，試點(diǎn)的目標(biāo)在于探索賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，完善各項(xiàng)權(quán)能，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)新機(jī)制，這對(duì)“健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”將起到積極的推動(dòng)作用。

截至2013年年底，全國已有27個(gè)省份開展了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作，完成改革的村達(dá)到27858個(gè)，占全國總村數(shù)的4.54%，比2009年提高2.86個(gè)百分點(diǎn)，完成改革的組達(dá)到50225個(gè)；村組兩級(jí)量化資產(chǎn)總額達(dá)4362.2億元，累計(jì)股金分紅1563.16億元。農(nóng)村集體資產(chǎn)總量的不斷增加，已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和農(nóng)民共同富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。維護(hù)好實(shí)現(xiàn)好發(fā)展好農(nóng)民合法權(quán)益，產(chǎn)權(quán)制度改革將擔(dān)當(dāng)重要角色。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和所有產(chǎn)權(quán)改革一樣，要始終堅(jiān)持“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的目標(biāo)內(nèi)涵，以保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員合法權(quán)益為核心，以賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為重點(diǎn)，以建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)新機(jī)制為目標(biāo)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。具體來講，“歸屬清晰”主要指成員資格要清楚，不模棱兩可；“權(quán)責(zé)明確”主要指權(quán)利義務(wù)要對(duì)等，不含糊其辭；“保護(hù)嚴(yán)格”主要指應(yīng)著眼相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，要不斷完善相關(guān)規(guī)則；“流轉(zhuǎn)順暢”主要指產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)要有多種形式的市場(chǎng)交易平臺(tái)。這“十六字”的要求，在發(fā)達(dá)地區(qū)會(huì)衍生出更多的利益顯現(xiàn)和權(quán)益保護(hù)問題，而中西部、欠發(fā)達(dá)地區(qū)則要注意突出重點(diǎn)，抓矛盾的主要方面。因此，各地改革一定要立足本地實(shí)際，堅(jiān)持因地制宜，區(qū)分不同情況，“改什么”要堅(jiān)持這個(gè)原則，“怎么改”也要堅(jiān)持這個(gè)原則。

試點(diǎn)方案提出，要通過改革賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)、完善權(quán)能，積極探索集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，不斷增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入；在堅(jiān)持家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，在保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、尊重農(nóng)民意愿的前提下，發(fā)展多種形式的股份合作，探索建立有中國特色社會(huì)主義的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。

——保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利。這是改革試點(diǎn)的重要基礎(chǔ)。重點(diǎn)是探索界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的具體辦法；建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織成員登記備案機(jī)制；依法保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，落實(shí)好農(nóng)民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的民主管理權(quán)利。

——積極發(fā)展農(nóng)民股份合作。這是改革試點(diǎn)的重要目的。要按照“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要求，從實(shí)際出發(fā)，抓好分類指導(dǎo)，穩(wěn)妥漸變地進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革。對(duì)于土地等資源性資產(chǎn)，重點(diǎn)是抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，在充分尊重承包農(nóng)戶意愿的前提下，探索發(fā)展土地股份合作等多種形式；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，重點(diǎn)是明晰集體產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到集體經(jīng)濟(jì)組織成員，探索發(fā)展多種形式的農(nóng)民股份合作；對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，重點(diǎn)是探索集體統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理的有效機(jī)制，更好地為集體經(jīng)濟(jì)組織成員及社區(qū)居民提供公益性服務(wù)。鼓勵(lì)在試點(diǎn)中從實(shí)際出發(fā)，探索發(fā)展股份合作的不同形式和途徑。

——賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。這是改革試點(diǎn)的核心任務(wù)。要根據(jù)不同權(quán)能分類實(shí)施，積極開展賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有權(quán)、收益權(quán)試點(diǎn)，建立健全農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)臺(tái)賬管理制度和收益分配制度。有條件地開展賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份有償退出權(quán)、繼承權(quán)試點(diǎn)，尊重集體成員意愿，明確條件、程序。慎重開展賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)試點(diǎn)，試點(diǎn)要在制定相關(guān)管理辦法的基礎(chǔ)上有序開展。

在改革試點(diǎn)中，要堅(jiān)持正確的改革方向，既要發(fā)揮集體的優(yōu)越性，又要調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，探索發(fā)展壯大股份合作經(jīng)濟(jì)的途徑；要堅(jiān)持推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，守住防止集體資產(chǎn)被侵蝕和農(nóng)民利益受損害的“底線”，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)新機(jī)制；要堅(jiān)持尊重農(nóng)民群眾意愿，確保農(nóng)民群眾成為改革的參與者和受益者；要堅(jiān)持重點(diǎn)突出和風(fēng)險(xiǎn)可控，確保試點(diǎn)工作順利實(shí)施。按照部署要求，改革試點(diǎn)將兼顧東中西不同區(qū)域，選擇若干有條件的縣（市）為單位開展，試點(diǎn)工作在2017年底完成。試點(diǎn)過程中，要防止侵吞農(nóng)民利益，試點(diǎn)各項(xiàng)工作應(yīng)嚴(yán)格限制在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部運(yùn)行。

創(chuàng)新農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，事關(guān)農(nóng)民群眾切身利益，事關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，工作復(fù)雜而又重要，要積極探索，試點(diǎn)先行，示范引導(dǎo)，穩(wěn)妥推進(jìn)，不可一蹴而就。通過改革試點(diǎn)，切實(shí)改變過去那種“人人所有、人人無份”的集體資產(chǎn)所有權(quán)主體虛置狀態(tài)，使農(nóng)民真正成為集體的主人，擁有集體經(jīng)濟(jì)民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的權(quán)利，成為集體資產(chǎn)管理和集體經(jīng)濟(jì)受益的主體。