基于預算單位視角的全過程預算績效管理改革探討

（國家行政學院行政財務部 北京 100089）

2011年，財政部正式提出全過程預算績效管理的理念，明確提出了“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。但是，從理念的提出到政策的制定和實施，再到取得實效，是一個漫長而復雜的過程。近年來，雖然全過程預算績效管理改革穩步推進，取得了一定的成效，但也遇到不少問題和阻力。這里既有制度不完善的問題，也有理念未深入的問題；既有政策層面的問題，也有技術層面的問題。本文將結合預算管理工作實際，從預算單位角度，嘗試對全過程預算績效管理中存在的問題和原因做一些淺顯的分析，對如何進一步推進改革提出意見和建議。

一、預算績效管理的內涵及改革成效

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。它強化政府預算為民服務的理念，強調預算支出的責任和效率，重視預算支出成本的節約，更加注重資金的產出和效果，要求花盡可能少的錢，向社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務，使政府行為更加務實、高效。

全過程預算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理共同組成的綜合系統。從預算單位角度來看，全過程預算績效管理一般分為五個階段：一是預算單位要根據自身職能和事業發展規劃，確定年度工作目標，并細化為各部門績效目標和工作計劃；二是為實現各部門績效目標和工作計劃配置財務資源，即分配預算；三是各部門分別圍繞績效目標實施工作計劃，并報告績效目標完成情況；四是由評價機構按照確定的標準和方法對各部門的項目績效目標實現情況進行評價，并在一定范圍內公開；五是應用評價結果，調整單位和各部門工作目標和計劃，并據此調整以后年度預算。

全過程預算績效管理理念提出以來，預算績效管理工作取得了初步成效。一是轉變了預算管理理念，各級財政、財務部門初步樹立了結果導向的績效理念。二是明確了“花錢要問效，無效要問責”，強化了部門和單位的自我約束意識和責任意識。三是增強了決策的科學性，提高了預算的規范性，減少了資金支出的隨意性，優化了支出結構，提高了財政資金使用效益。四是提高了各部門行政管理和公共服務水平，推進了高效、透明、責任政府的建設。目前業內已基本形成共識，即預算績效管理是我國預算管理改革的一個方向。

二、存在的問題及原因分析

盡管我國預算績效管理改革工作取得了初步進展，但整體上仍處于起步階段，改革中還存在一些亟待解決的問題，從預算單位視角，主要表現在以下四個方面：

（一）績效目標編制不科學，隨意性較大。在預算編報環節，由預算單位項目執行部門同時編制試點項目的績效目標，經財務部門審核匯總后上報財政部門。這一環節的主要問題是：績效目標與預算單位的職能和工作計劃聯系不緊密，與項目規模和項目實施內容不匹配。績效目標定性的多，定量的少，且標準偏低，很容易達到，起不到正向激勵作用。財務部門受專業和人手限制，往往直接將項目執行部門報來的績效目標轉報財政部門，審核形同虛設。由于績效目標在預算編制環節未得到充分重視，預算執行與之脫節的現象也就不足為奇了。

（二）績效評價結果可信度和權威性不高。試點項目績效評價工作一般由預算單位自行組織，無論是預算單位財務部門自己評價，還是預算單位聘請會計師事務所進行評價，都一定程度上存在自說自話、自吹自大的現象。評價報告往往依據項目執行部門提供的自評報告，回避問題，夸大成績，報喜不報憂。甚至在評價過程中發現了問題，要通過調賬等手段先解決問題后再出評價報告。會計師事務所的評價報告要經過預算單位審核，并根據預算單位的意見修飾后才能上報財政部門，導致評價結果的反饋和應用流于形式。

（三）工作流程和協調方面存在較大困難。全過程預算績效管理工作不僅涉及資金預算管理，還涉及項目和行業管理；不僅是預算單位財務部門的事情，也是單位領導和項目執行部門的職責。當前，全過程預算績效管理工作受預算、項目、資金、財務管理體制等因素制約，預算單位內部工作流程還不夠順暢，各項目執行部門對財務部門普遍存在依賴心理、抱怨心理和習慣性對抗心理。所謂依賴心理，就是希望所有的有關預算績效管理工作都由財務部門具體來做；所謂抱怨心理，就是認為預算績效管理是財務部門沒事找事，給他們增加了太多“額外”工作量；所謂習慣性對抗心理，就是把績效評價工作等同于審計檢查，認為評價就是找他們工作中的毛病和問題，因此千方百計掩蓋問題，突出成績，希望評價報告盡量往好處寫。這些都使得全過程預算績效管理工作在推進過程中阻力重重。

（四）普遍存在“上熱下冷”、“財政部門熱，預算單位冷”的問題。財政部對全過程預算績效管理十分重視，成立了專門機構，出臺了一系列規章制度、指導意見、工作規劃，多次召開以預算績效管理為主題的全國性專門會議，通過增刊、有獎征文、電視、網絡等多種形式宣傳績效文化和理念，不遺余力地推進全過程預算績效管理工作。相比之下，截止到2013年底，100多個中央部門中只有工信部等12家成立了預算績效管理工作小組，只有不到50%的市級財政部門和不到30%的縣級財政部門設立或批準設立了獨立的預算績效管理處室。具體到基層預算單位，全過程預算績效管理可能只是一句口號、一個概念，僅僅是增加了一些工作量而已。

造成上述問題的原因是多方面的，筆者認為主要有以下四點：

一是理念上的原因。全過程預算績效管理工作開展需要績效理念的深入。良好的績效管理理念和文化是推行全過程預算績效管理的思想基礎和重要條件。如果沒有對績效的廣泛認知和深度認同，就不可能將推進預算績效管理化為自覺的行動。從預算單位來看，顯然預算績效的理念還未真正確立，績效文化氛圍還十分淡薄。

二是制度上的原因。盡管財政部出臺了一系列制度規范，但總的來看大都是指導性質的，可操作性較差。當然，由于項目內容、資金性質、使用范圍千差萬別，財政部也不可能做出統一的規定。這就要求各預算單位要根據行業特點、項目具體內容，制定可操作的制度、辦法、細則等。目前這項工作也較缺乏。

三是技術上的原因。績效評價指標的設計是全過程預算績效管理的技術難點。由于行業和業務的差別，無法制定統一的指標體系。財政部制定的《預算績效評價共性指標體系框架》只能作為參考，各預算單位還需要根據本單位項目特點另行設計具體的個性績效評價指標。有的預算單位把績效目標當成評價指標使用，而績效目標設定較低、較模糊，很容易達到，給操縱績效評價結果留下較大余地。可以說績效評價指標設計的好壞，直接影響績效評價報告的可信度和權威性。

四是人員上的原因。全過程預算績效管理工作理念新、工作內容新、工作量大、推進難度大，需要既懂財務又懂業務還懂績效的復合型人才，目前這樣的人才還十分缺乏。此外，全過程預算績效管理改革給預算單位財務部門帶來較大工作量，而財務人員配備并沒有及時跟進，給現有財務人員帶來較大工作壓力，一定程度上也影響了審核、報送績效管理相關資料的時間和質量。

三、推進改革的意見和建議

（一）加大宣傳力度，培育預算績效管理理念和績效文化。預算績效管理強調“花錢更少、辦事更多、辦事更好”的理念與當前中央提倡的厲行節約、反對鋪張浪費的有關精神及社會公眾的期盼不謀而合。預算單位要密切關注財政部關于預算績效管理的成功經驗和典型做法，利用單位門戶網站等途徑，結合單位實際，在單位內部積極倡導績效預算管理理念，培育績效管理文化。要讓單位領導和項目執行部門充分認識到，加強全過程預算績效管理不是財務部門的新創造、新發明，也不是額外工作，而是財政部的統一要求，是市場經濟國家通行做法，也是公共財政題中之義。

（二）加大人力物力投入，積極開展技術攻關。重點是根據本單位項目特點，研究制定切實可行的績效評價指標體系。如果本單位技術力量不足，可以聯合高等院校等學術機構。借助研究機構的專業優勢，充分發揮本單位業務骨干的實踐優勢，針對具體某個項目、某項經費開展研究，制定出個性化的績效評價指標體系。

（三）加大對績效目標的審核力度。預算單位財務部門要切實履行職責，努力學習相關業務知識，對項目執行部門報送的績效目標要嚴格審核把關，切實提高績效目標編制質量。預算編制環節是全過程預算績效管理的龍頭，只有做好預算編制工作，績效目標的制訂才能比較科學、準確，才能順利推進后面幾個環節的工作。這就要求在預算單位內部要統一思想，完善制度，明確全過程預算績效管理的職責分工、工作流程和質量要求。

（四）逐步推進績效評價結果公開。績效評價結果一旦公開，將形成倒逼機制，有利于促進單位各部門更加重視預算編制和執行工作，提高預算執行的效率和效果，從而提高預算績效評價報告質量。一方面，預算單位應主動適應形勢，主動在一定范圍內公開本單位試點項目的績效評價報告；另一方面，財政部門也要制定獎懲措施，鼓勵或要求預算單位逐步向社會公開績效評價結果。