通江：精準識別只需“十步”

楊凌

“誰是貧困戶？如何識別？”針對村民實際收入無法清楚掌握、貧困戶識別難的現狀，3月26日起，四川省通江縣扶貧移民局按照習近平總書記“實事求是，因地制宜，分類指導，精準扶貧”的指導方針，中辦、國辦《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》的要求，依據國務院扶貧辦《扶貧開發建檔立卡工作方案》，在唱歌鄉方山坪村開展了貧困戶精準識別的試點工作，探索建立了貧困戶精準識別“十步工作法”，確保了符合實際、群眾決策、規模適度、透明公開、對象準確，為后續的精準幫扶、精準管理奠定了堅實基礎。

為此，縣扶貧移民工作領導小組成立貧困戶精準識別領導小組，組建專班，落實專門經費開展此項工作。縣扶貧移民局與唱歌鄉政府共同主導，駐村工作隊和村為主體，其他相關部門協調配合，同時引入了有資質的第三方監督評估機構，參與關鍵步驟并進行全程監督，確保規范運作。

在具體實施上，試點結合《村民委員會組織法》中“一事一議”相關規定，將貧困戶精準識別工作納入法制化軌道；結合貧困村識別工作，開展村情社情民意普遍調查；結合對村民的住房環境、產業發展現狀、基礎設施、種養勞務等綜合收入調查情況與陳述，完全由村民決策票決貧困戶名單；結合生產資料、勞動能力、收入狀況、致貧原因、發展愿望，建立表格化管理渠道；結合穩定風險管控，暢通訴求渠道。

通過縣鄉村28天的共同努力，山坪村精準識別出貧困戶53戶188人，貧困發生率24.67%，群眾對評選的貧困戶對象沒有任何異議，認為這種方式操作規范、公開透明、科學合理，認同村民集體決策評選出來的是真正的貧困戶，是最需要扶持的對象。

精準識別需十步

在試點工作結束后，縣扶貧移民局總結認為，要想圓滿完成貧困戶精準識別工作，以山坪村的經驗來說，可總結為十步：

第一步宣傳發動。扶貧攻堅是貧困地區的頭等大事，要變大水“漫灌”為精準“滴灌”，扶貧對象的精準識別是第一道“關口”。貧困戶的識別工作事關農村發展與穩定，政策敏感性極強，稍有不慎就可能導致上訪、集訪，甚至是群體性事件。為此，貧困人口的識別工作要堅持公開、公平、公正、公認，做到民主評議與集中決策相結合。首先要在宣傳上正確引導、把握好輿論導向。通過廣播電視、通訊網絡、宣傳標語、召開會議、發放宣傳單等形式，宣傳《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》、新階段扶貧開發綱要、到2020年實現全面小康的目標、精準扶貧的總體要求、2013年底年人均純收入2736元的等值扶貧標準、縣域貧困狀況及發展要求、村內實際及發展趨勢、精準識別的程序與方法等。以戶為單元（含整家外出戶），宣傳面和知曉率必須達到100%。

第二步普遍調查。普遍調查是確定規模的前提和依據，只有進村入戶，逐一走訪，才能了解村情、社情和民情，特別是困難群眾的生產生活狀況。通過查看基礎設施、住房環境、產業發展現狀，拉家常了解其家庭種養、勞務、經營及其他收入，用表冊去記錄他們的生產資料、勞動能力、收入狀況、致貧原因和發展愿望，為規模控制建立依據，為精準幫扶及貧困村的確定奠定堅實基礎。

第三步規模控制。在普遍調查的基礎上，以村級人均純收入為主，充分考慮海拔高度、交通水利設施、人均耕地面積、村民居住環境、整體貧困程度及已開展項目扶持情況，鄉（鎮）商縣扶貧移民局合理確定該村貧困發生率、本輪貧困人口扶持規模，并初步劃分到社。

第四步農戶申請。在宣傳發動、普遍調查的基礎上，鼓勵貧困戶丟下思想包袱、放下“面子”，自主書面申請，同時引導家庭經濟基礎較好、收入較高的群眾不要“湊熱鬧”。申請的主要內容包括戶主姓名、家庭人口、住房情況、貧困概況、致貧主因。不識字、不會寫字、高齡人員可由他人代寫，整家外出人員可通過電話自主報名申請。

第五步群眾評議。以社為單位召開群眾會議，按照初步劃分到社的貧困人口數量，要求群眾客觀公正評價，體現群眾參與、民主決策，實行倒排序，最困難的戶排第一（五保、孤兒、無勞動能力戶除外，按《社會救助暫行辦法》相關規定扶持），依次類推。確定第一至貧困人口數量臨界的戶為初步對象。

第六步初步公示。按照群眾評議的貧困戶初步對象，實行倒排序進行初步公示。公示范圍：全村各社初步遴選的貧困戶對象；公示內容：主要包括戶主姓名、家庭人口、貧困主因、收入概況；公示地點：社內交通要塞、集中院戶區、人口密集區、村級辦公陣地、村人口密集區；公示時間：7天；公示要求：強調對公示內容有異議的必須在規定的時間內反映，包括認為該納入未納入的對象，明確聯系人、聯系電話及地址。

第七步聽取意見。駐村工作隊負責采取開門納諫的方式，通過電話、面談等方式，傾聽廣大村民對群眾評議確定的初步對象、初步公示內容的意見與建議。

第八步深度核查。駐村工作隊協同村“兩委”，對聽取意見環節中反映的問題歸納梳理之后，進行深度走訪核查，特別是反映的未進入名單人員比已進入名單（參照對象）更貧困的問題，要深入了解，進行比對，確定擬競爭人員名單。

第九步民主評定。駐村工作隊組織村內黨代表、人大代表、政協委員、村“兩委”成員、村民代表先集中商討，將每個社最困難的1-3戶直接納入貧困戶名單（避免因這些戶經濟基礎差、人際交往窄、認可度低被漏選），再組織上述人員及初步對象、擬競爭人員參加民主評定會，然后由擬競爭人員及參照對象先后陳述理由，再進行民主投票，按照村內平衡、規模不突破原則確定貧困戶對象，宣布納入本村貧困戶名單。

第十步公示公告。將民主評定環節確定的對象及相關信息予以公示公告，公告地點除初步公示區域外，鄉鎮在政務公開欄、網站公開公告，縣級在扶貧移民局網站。實行一戶一卡、一村一冊、一鄉一簿，縣扶貧移民局負責聯網信息化管理機制建設。

來自方山坪試點的經驗

通江推行的“十步工作法”精準識別貧困戶是對國務院扶貧辦《扶貧開發建檔立卡工作方案》的一種細化、規范和創新。歸納起來，有以下五個方面的基本經驗。

一是采取村民集體決策，助推扶貧走上法制化軌道。鄉鎮審核和縣扶貧移民局復審都是屬于程序性的，目的不是要去決定“誰是貧困戶”，而是在于發現選擇的貧困戶準不準、村民有沒有異議及異議的處理，達到穩定與平衡的目的。既然鄉鎮和縣扶貧移民局沒有法定的決定權，在規模控制的前提下，“村民集體說了算”，把決定權交給有法定權利的村民委員會。村民委員會依據《村民委員會組織法》，按照“一事一議”程序，通過群眾評議確定初步對象并初步公示，在聽取意見的基礎上深度核查，競爭陳述的基礎上村民代表等人投票表決，將評定的過程上升到法定程序，過程中體現了群眾參與、公開透明、公平公正、集體決策、群眾公認，確保了群眾的知情權、參與權、決策權，符合法定程序。

二是暢通“異議”解決途徑，切實開展“民心”扶貧。方山坪村的做法是將貧困人口劃定到鄉鎮，鄉鎮在普遍調查的基礎上商縣扶貧移民局劃分到村，實行規模控制。在群眾評議、初步公示的基礎上，群眾有意見怎么辦？該村專門設立了聽取意見環節，暢通訴求渠道，再通過深度核查、競爭陳述、投票表決來取舍。不僅能強化對比、曉之以理，更是達到程序化解決“異議”，使沒有被評上的戶（特別是與評上了的條件相差不大的戶）能遵守規則、無怨言。能及早發現矛盾與問題，實現在村內消化解決，在規避穩定風險的同時，符合群眾意愿，把扶貧開發項目建成“民心”工程。

三是確保“特困戶不被漏掉”，真正體現對象精準。當前的農村，有知識有文化的年輕人大多已經外出，留守群體以老人、婦女、兒童居多，整體文化素質較低，法制觀念較缺乏。加之農村是個“人情社會”，感情大過法的認知源遠流長，容易拉幫結派，搞小團體，加之被評出的對象將享受一定政策扶持，即所謂的“好門子”，如果對特困戶的評選不采取特別措施，真正的特困戶因經濟基礎差、人際交往窄、認可度低等方面的原因極有可能被群眾漏選。所以方山坪村的辦法是直接由村委會成員、村民代表選定每個社最困難的1—3戶直接進入名單，嚴防特貧困戶被評漏掉，從而體現對象選擇精準。

四是融洽黨群干群關系，為精準扶持奠定堅實基礎。“第二步普遍調查”貌似與精準識別沒有太大必然聯系，但因為通江縣處于集中連片特困地區，貧困面大，基礎設施較差、公共服務缺位現象普遍存在，通過普遍調查，全面走訪群眾、了解村情社情民意、了解貧困戶的發展愿望，體現了對群眾的關心關切，融洽了黨群干群關系，為精準幫扶和貧困村的識別奠定了堅實基礎。

五是引入了第三方監督，確保監督到位規范運作。第三方監督評估機構參與關鍵步驟（第三、五、六、七、八、九、十步），并進行全程監督，確保了基層干部不徇私情、參評對象不拉幫結派、過程公開透明、操作規范、結果群眾公認，從制度層面保障了規范性、嚴謹性、合法性。