農村宅基地流轉、收回及補償的制度建議

宅基地使用權流轉的立法缺陷。主要表現在：其一，物權平等保護原則的缺失。宅基地使用權雖已被確立為一項獨立的用益物權，但結合《土地管理法》等法律、法規及國家政策，它并不具有用益物權的完整權能，同國有建設用地使用權相比，并未受到立法的平等保護。其二，房地一體原則的否定。當前相關不健全的規章制度導致了宅基地使用權禁止流轉與房屋流轉不受禁止的人為對立，違反了我國《物權法》所確立的房地一體原則，并為實踐中的宅基地使用權的“隱形流轉”埋下了隱患。其三，立法的相對滯后性。現行立法滯后于實踐，不能滿足農民的合理需求，阻礙了農民通過流轉宅基地使用權換取合理經濟收入的愿景實現，退化為一種將農民牢牢束縛于農村以換取社會穩定的手段。

宅基地使用權流轉的實踐困境。主要表現在：其一，隱形流轉的困境。據抽樣調查，江蘇農村宅基地使用權隱形流轉的比例高達48.89%，且大多以房屋買賣、出租、抵押等形式變相流轉宅基地使用權。如近年來熱議的“小產權房”問題在江蘇已較為普遍，并沒有得到有效遏制。隱形流轉雖在很大程度上反映了農民的強烈訴求，是農民為爭取自己權益的一種本能反彈，但是這種流轉方式也注定具有自身不能克服的諸多弊病，如最為重要的是交易安全無保障。其二，資源優化配置的困境。目前的宅基地使用權流轉制度成了土地資源優化配置的羈絆，農民家庭財產極其重要的宅基地資源成為一種“死產”，農村出現了大量的宅基地閑置與“空心村”現象。據統計資料顯示，全省農村擁有2處宅基地的為71.4萬戶，占5.0%，蘇南地區這一比例達到了7%，而全省擁有3處以上宅基地的有2.8萬戶，占0.2%。其三，利益分配失衡的困境。當前宅基地資源的分配由政府所主導，政府完全控制了宅基地使用權的設立、流轉及收回，農民作為宅基地使用權的享有者很難合理分享到政府主導下的流轉宅基地使用權所帶來的巨額收益。例如，蘇州市“宅基地換住宅”模式就存在較為嚴重的利益分配失衡問題，形成了典型的土地“剪刀差”現象。

宅基地使用權收回補償存在虛置。現有立法下的宅基地使用權收回及補償制度的虛置現象突出，發揮不了其應有的作用，導致大量該收回的宅基地使用權沒有被收回。例如，在江蘇各地出現了較為普遍的“空心村”、“一戶多宅”與“超占面積”等宅基地閑置現象，導致宅基地資源的低效利用，加劇了土地供需矛盾。同時，不少地方也存在濫用宅基地收回權的現象。一些地方政府非法強行無償收回農民宅基地使用權或強迫農民進行宅基地置換，出現了農民“被上樓”和“負債上樓”的不良后果。究其原因，主要是由宅基地使用權收回的法律性質不明、宅基地使用權收回及補償的主體不明、宅基地使用權收回及補償的條件模糊、宅基地使用權收回及補償的程序幾乎處于空白狀態以及立法未設置充分有效的權利救濟機制等多種因素導致的。

農村宅基地使用權應在立法上確定有效流轉。破除宅基地使用權流轉困局，需要逐步放開對宅基地使用權自由流轉的限制，為此建議實施“分兩步走”戰略：第一步，由禁止流轉過渡到限制流轉。限制流轉是指有條件地推進宅基地使用權流轉，擴大宅基地使用權流轉的對象和范圍，減少相關條件的限制，以增加農民的財產性收益，促進宅基地資源優化配置。近年來，在其他省市及江蘇本省進行的試點工作，已形成了一批被廣泛推廣和借鑒的地方模式，如將宅基地使用權納入集體建設用地使用流轉中的“成都模式”，采用實物交易與指標交易相結合的“重慶模式”以及江蘇本省總結出的以蘇州“宅基地換住宅”為代表的宅基地置換模式。據此，可以將這些試點方案結合各地實情進行相應的拓展和完善，逐步實現宅基地使用權由禁止流轉向限制流轉的轉變。第二步，由限制流轉過渡到自由流轉。自由流轉是指由農村集體經濟組織與農民自己來主導宅基地使用權的再流轉，由宅基地使用權流轉市場來自主調節，政府應做好相關的服務工作和監管即可。江蘇作為一個市場經濟較發達、城市化與工業化水平較高、城鄉社會保障體系較完善的改革前沿陣地，尤其應當先行先試，通過制訂詳細的改革方案，率先完成由限制流轉向自由流轉的轉變。

重構農村宅基地使用權收回及補償制度。為克服現有農村宅基地使用權收回及補償制度的弊端，一方面要進行立法再造，重構宅基地使用權收回的主體、條件、程序、補償機制及救濟機制等，使相關主體能夠積極有效地行使自己的職權，依法強制收回應當收回的宅基地使用權;另一方面，則要進一步推進制度創新，在法定的強制性收回以外，積極推動宅基地使用權的協商收回，使協商收回和強制收回能形成一股合力，進而最大限度地兼顧宅基地資源的集約高效利用和保障宅基地使用權人合法權益的雙重目標。就法定的強制性收回而言，雖然更多的是國家立法層面的問題，但是江蘇要發揮主動性和積極性，要結合省情，依法制定詳細的、可操作的實施細則，完善相關的監督機制，確保該項制度不再被虛置。就協商收回而言，其體現的是雙方主體的意思自治，是一種有償收回，要以較強的經濟實力作后盾，因而需要各級政府加大資金投入，加強引導和監督，確保協商收回不被濫用。對于江蘇而言，協商收回是一項值得廣泛推廣的舉措。江蘇可憑借其較強的經濟實力作支撐，通過政府引導與市場化運作，調動各方主體的積極性，努力促成宅基地使用權的協商收回，實現宅基地資源的優化配置。

進一步做好相關配套制度的改革與支撐。一項制度要得到良好的運行并達到預期的目標，還必須取得相關配套制度的有力支撐，形成一套完善的制度體系。為此：第一，完善農村土地利用管理制度，實行嚴格的農村土地用途管制。第二，做好宅基地使用權登記發證工作，明確宅基地使用權登記的物權效力，避免因物權歸屬不明而造成的糾紛與爭議。第三，完善宅基地使用權設立制度，從源頭上最大限度地保證宅基地使用權設立的合法性，為宅基地使用權的流轉、收回及補償奠定堅實的基礎。第四，完善農村自治制度，以保證農村自治組織能夠在宅基地使用權流轉、收回及補償中有效地行使其權利并履行其義務。第五，完善農村社會保障制度，建立城鄉一體的農村社會保障制度，以應對農民喪失宅基地后可能導致的風險，保證社會的穩定有序。第六，建構多元化的糾紛解決機制，以充分應對宅基地使用權流轉、收回及補償中可能出現的各種糾紛與矛盾，使各方主體的合法權益在遭受侵害時能夠得到有效的幫助和解決。

〔本文系南京師范大學賀日開教授承擔的江蘇省社科基金重點項目“江蘇農村宅基地流轉、收回及補償問題研究”成果〕

（江蘇省哲學社會科學規劃辦公室供稿）

責任編輯：錢國華endprint