我國煤炭企業安全生產政府監管問題研究

王悅

摘要：煤炭行業是高危險行業。煤炭安全生產的政府監管可以總結為：政府對煤炭企業安全生產的監管部門，為保障工人在煤炭開采過程中的人身安全和個人的財產不受損失，預防和降低煤炭安全事故的發生率，通過制定煤炭相關安全法律法規、設定企業行政許可、對具體安全事故實施行政處罰和行政裁決等行政行為，直接干預和控制煤炭企業的安全生產活動。政府監管，又可以稱之為政府規制或管制，是市場經濟條件下政府為實現某些公共政策目標，對微觀經濟主體進行的規范與制約。

關鍵詞：煤炭行業；煤炭安全；政府監管

中圖分類號：F273文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2014）11-0207-02

政府監管，又可以稱之為政府規制或管制，是市場經濟條件下政府為實現某些公共政策目標，對微觀經濟主體進行的規范與制約。主要通過對特定產業和微觀經濟活動主體的進入、退出、資質、價格及涉及國民健康、生命安全、可持續發展等行為進行監督、管理來實現。同時在具體的監管過程中，必須依靠公平合理的法律法規條文，相關部門的規章制度，對市場經濟的主體和客體進行包括行政處罰、裁決、許可和監管等具體監管行為。而作為影響我國經濟發展的重要能源行業，煤炭行業是高危險行業，就其本身的工作性質而言就必須依靠獨立于生產的來自政府的監管力量來管理。煤炭安全生產的政府監管可以總結為：政府對煤炭企業安全生產的監管部門，為保障工人在煤炭開采過程中的人身安全和個人的財產不受損失，預防和降低煤炭安全事故的發生率，通過制定煤炭相關安全法律法規、設定企業行政許可、對具體安全事故實施行政處罰和行政裁決等行政行為，直接干預和控制煤炭企業的安全生產活動。

一、煤炭企業安全生產政府監管的重要性

煤礦事故頻繁多發是“市場失靈”的結果和表現。市場機制本身不能自發解決，因此政府作為公權力的擁有者和行使者，解決因“市場失靈”所引發的外部性、信息不對稱和壟斷等弊端顯得尤為重要。

首先，由于我國國民經濟持續快速發展，對能源需求急劇增加，煤炭價格大幅上漲，一些煤礦企業片而追求經濟利益，忽略安全生產，造成煤礦事故多發，其安全生產的成本轉嫁給礦工和社會承擔，負外部性明顯。其次，煤礦經營者與礦工在煤礦安全信息方面非常不對稱。煤礦企業的經營者熟悉煤礦生產的自然條件、生產設備的安全狀況以及存在的安全生產隱患等信息，處于優勢地位，礦工不可能完全了解煤礦真實的安全狀況，處于劣勢地位。最后，礦工為了維持生計，對工資和安全水平幾乎沒有選擇余地，只能接受現有甚至更低的安全水平。因此，政府必須加強監管，促進外部性內部化，減少信息小對稱，矯正市場失靈，保障煤礦安全生產。

二、煤炭企業安全生產政府監管存在問題分析

我國現階段對煤炭安全的監管機制主要有兩個部分，一個是煤礦企業里的安全生產管理部門，主要責任是向礦工宣講有關煤礦安全生產的知識，加強礦工的安全生產意識，以及對企業日常安全生產進行監督管理；另一個是國家設立的煤礦安全生產監管部門。國家設立的煤礦安全監察局的主要職責是對涉及安全生產的事項進行審查批準（包括批準、核準、許可、注冊、認證、頒發證照等）或者驗收，嚴格依照有關法律、法規和國家標準或者行業標準規定的安全生產條件和程序進行審查和驗收，對不符合有關法律、法規和國家標準或者行業標準規定的安全生產條件的，不得批準或者驗收通過。同時，定期對煤礦企業在生產過程中的安全設施進行檢查，以促進煤礦企業的安全生產。在有安全事故發生時，國家煤礦安全監察局還要對事故進行調查，并處理善后工作事宜。但是我國現階段的監管機制存在一些問題，制約了煤炭行業的健康發展，主要表現在以下幾方面。

1.雙重監管體制導致監管不力

國家安全生產監督管理總局是承擔全國安全生產的綜合性監督部門，其內設國家煤礦安全監察局，對涉及煤礦安全方而的工作進行監察。這是典型的“一個機構、兩塊牌子”。國家煤礦安全監察局實行中央垂直管理，在“國家監察、地方監管、企業負責”的格局下，形成以國家煤礦安全監察局為主的垂直管理體制和煤礦安全地方監管的雙重體制。省、地市均設有安監局、煤監局，負責煤炭的安全監管。這樣的雙重監管使得機構的職能存在嚴重的交叉，導致權力分散，最終造成監管不力的局而，大大地降低了監管的力度。

2.監管執行存在“印象”效應

由于安全監管工作的各方面原因，在進行安全監管的過程中必然會出現監管人力和物力的缺乏，但是嚴格的監管規定要求監管人員必須硬性完成監管的流程。在這種情況下就必然出現監管的質量與數量的沖突，在監管的過程中就容易出現對監管結果的疏忽。另外一方面，無論是否有監管質量與數量的沖突，監管人員都容易出現，由于歷次監管加過均為“優秀”進而出現“印象”效應。例如，一個歷來擁有良好安全生產記錄的煤炭企業，在接受安全監管的過程中就容易給監管人員造成該企業一直生產安全的印象，以至在監管中出現“放水”的情況。還有就是相較于中小型煤礦，國有大型煤炭企業都擁有較好的“印象”效應。監管者普遍都認為大型煤礦無論從生產技術上，還是安全設備的投入上都相對安全，所以在實際的監管中會疏忽對這些企業細微處的監督，這樣反而容易造成安全事故的發生。

3.監管執行的矛盾問題突出

依據《安全生產法》第94條規定：“煤礦安全監察部門做出的關閉煤礦的行政處罰，應該報請縣級以上人民政府按照國務院規定的權限做出決定”。這一規定直接導致國家煤礦安全監管部門沒有完全獨立的監管權。此外，地方煤炭企業在拒絕煤礦安監部門的強制關停指令時，依據《煤炭安全管理條例》，國家煤炭安監部門也沒有強制執行的權力，必須要移交到相關的部門執行。這直接導致煤礦安監部門權力的弱化。此外，在巨大的經濟利益的刺激下，一些地方安監部門無視地方煤礦存在的問題，用拖延的方式確保這些地方煤礦企業的經濟利益。

4.煤礦安全行政問責制的偏失

每一起煤礦安全事故均不同程度地與政府官員在行政行為中的不作為和失職有關。我國于2001年4月2日頒布實施了《國務院關于特大安全事故行政責任追究的相關規定》。這一規定的實施，對于不作為、亂作為的官員有了懲戒的依據，保障了廣大煤礦工人的權益。但是，我國煤礦安全事故的行政問責制也存在著一些偏失，主要表現為行政問責制在執行的過程中被弱化和異化。一些地方政府的行政問責僅僅是為了轉移公眾的注意力，被調離職務的官員在一段時間以后，又在別地委以他任，這樣的“假問責”不能切實起到完善監管的作用，最終會破壞政府的公信力。

三、我國煤炭企業安全生產政府有效監管的策略

現階段加強我國煤炭企業安全監管的任務艱巨，依據國內外煤炭行業發展的實踐，應從以下幾個方而完善我國煤炭安全的政府監管。

1.明確安全監管的責任

針對我國當前煤礦安全工作煤監、質檢、安監等部門共同管理的局而，政府應該細化各個部門的職責，將其法制化、規范化、制度化，這樣既可以避免職能的交叉和監管權力的分散化，又可以實現責任、權利和義務的統一。明確政府監管的責任劃分，加強監管執行的成效。首先要明確企業安全監管工作的歸屬，在國家安全監管總局的指導下，履行“誰辦礦、誰管礦、誰受益、誰負責安全”的原則，將煤炭安監工作納入企業所在地方政府的工作議程中，確定地方安全監管工作的負責機構，按照煤炭行業相關規章制度確定地方安全監管機構的責權，任務和工作范圍。其次，確立安全監管工作的合理性。企業的安全生產離不開方方面面的聯系，并不是孤立的監督或者管理就能順利完成的，要將事故預防工作和事后處理工作有效結合，在抓好日常監督工作的同時也要做好管理措施的落實工作，杜絕單獨的抓生產而不管理其他的情況。再次，分清政府監管與企業自身生產的責任。煤炭企業是安全生產活動的主體，負責安全生產工作的具體生產活動，而政府監管部門是安全生產的外部監管因素，只負責對企業生產活動的監督和管理，不插手企業的生產經營活動。分清兩者的具體責任，提高企業自身安全生產的意識。

2.切實解決政府監管的沖突問題

從法律上著手，解決現存的政府監管執行過程中中央與地方的沖突。理順國家煤礦監管與地方煤礦監管之間的關系，賦予煤礦安全監管獨立的執行權。雖然現行的一些規定在相當大的程度上約束了煤礦監管部門濫用權力，但是也導致了對煤炭企業安全問題整改的滯后。因此，應該在一定程度上賦予煤礦安監部門獨立的執行權力。

3.要確保行政問責制真正落到實處

行政問責制度使廣大的官員認識到，自己不僅僅享有權力，更大程度上，還承擔著重要的責任。這一制度的實施，對于遏制礦難的發生起到了一定的作用。因此，在現實中要確保行政問責落到實處，避免“走過場”的現象發生。對于因不作為和亂作為而導致礦難的官員，要切實追究其責任，切實樹立政府的公信力。

4.借鑒西方第三方監管機制來加強煤礦安全監管力度

我國的國家安全生產監督管理總局和國家煤礦安全監察局實行的是“一個機構、兩塊牌子”，這樣的機構在監管中容易出現多頭監管和監管真空。因此，僅僅依靠政府和安監部門的力量來遏制礦難的發生是不夠的，有必要借鑒西方國家“第三方監管”的經驗，建立以志愿團體、煤炭工業協會、社會中介機構等為代表的第三方社會性的監管力量。這里的第三方是依據國家相關法律成立的，具有專業性質和一定的權威性、獨立于煤礦企業和政府的安全監管機構之外。其合法性、專業性、權威性和獨立性等特點對于強化煤礦安全的監管可以發揮重要的作用。

總之，我國獨有的能源結構特點使得煤炭行業成為我國經濟發展的重要產業，而如何更好地完善煤炭企業的安全監管，是一個擺在政府和煤炭企業而前的關鍵問題。我們要正視自身監管體制的弊端和缺陷，借鑒國外的有益經驗，不斷理順關系，改進監管舉措，促進煤礦安全監管工作的順利進行，實現中國煤炭工業健康可持續發展。

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[責任編輯 杜娟]

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