淺析我國國地稅分立的弊端

閆勝利

摘要：我國國家稅務局與地方稅務局的分立始于1994年的分稅制改革，經過20年的運行，盡管帶來了一定好處，但其弊端也日益顯現。因此，在分析當前國家稅務局與地方稅務局分立的弊端的基礎上，結合我國具體實際，對我國國家稅務局與地方稅務局的重置與合并提出相應的構想。

關鍵詞：國家稅務局；地方稅務局；弊端分析

中圖分類號：F812.42文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2014）11-0112-02

一、分稅制改革及其弊端

1994年，按照分權、分事、分利的原則我國開始了分稅制改革，在分稅制改革的框架下，稅收征管體制也發生了巨大變化。按照分權、分征、分管的要求將稅種劃分為中央和地方兩套稅收體系，將稅收收入劃分為中央稅、地方稅、共享稅。與之相適應，將原有的稅收征管系統一分為二，由國家稅務局負責中央稅及共享稅的征收，由地方稅務局負責地方稅的征收（趙云旗，2005）。

盡管我國1994年的分稅制改革確保了中央財政收入的穩定，規范了政府間財政分配關系（劉薇，2009），但是，也應該看到在分稅制財政體制下存在中央與地方圍繞轉移支付規模的博弈、地方政府之間的稅收收入的競爭，甚至在國家稅務局與地方稅務局之間也存在搶奪稅源的情況。

自分稅制改革以來，國家稅務局與地方稅務局分立的弊端日益凸顯。首先，國家稅務局與地方稅務局的分立使得征管成本迅速上升（趙云旗，2005）。其次，國家稅務局與地方稅務局矛盾尖銳，協調難度較大。就管理體制而言，國家稅務局實行垂直領導，而地方稅務局實行雙重領導；國家稅務局所征收的稅收收入悉數上繳中央財政，而地方稅務局所征收的稅款上繳地方財政。二者代表的利益側重點不同，導致其矛盾難以調和。另外，就當前即將全面推開的“營改增”而言，國家稅務局與地方稅務局的分立亦增加了改革的難度，這無疑給稅制調整增加了機構設置的障礙。眾所周知，營業稅是地方稅的主體稅種，由地方稅務局負責征收，而增值稅屬于共享稅，由國家稅務局征收。推行“營改增”勢必會將部分稅收征管權由地方稅務局轉移至國家稅務局，而這對平素就已矛盾叢生的國、地稅系統而言無疑是一個巨大挑戰。最后，伴隨國家稅務局與地方稅務局分立而來的問題是征稅機構日益臃腫、職能交叉、人浮于事等現象比較普遍。盡管按照公民偏好理論，政府支出的擴大是公民偏好的表達方式之一，但是并不意味著公民贊同無謂的浪費公共財政資源（哈維 S 羅森，2005）。

二、一山容二虎的困境

（一）征稅成本高昂

國家稅務局與地方稅務局的分立，毫無疑問會增加征稅成本造成社會福利損失。本文將運用拉弗曲線以及現代經濟學的均衡理論，分析因征稅成本的改變對社會福利的影響。

圖1

由拉弗曲線可知在OB區間內，征稅成本的增加會提高稅收收入（這里的稅收成本指提高信息化水平、稅務人員專業化素質等而非指機構的肆意擴張），而B點向右則是征稅成本禁區。如果以發達國家1%的征稅成本作為參照，我國5%的稅收征管成本已經嚴重超出了最佳征稅成本，即已經超過了圖中的B點，意味著如果我國不提高納稅人的稅負水平而只是增加征稅投入，那么帶來的只能是稅收收入的下降。以下運用現代經濟學的均衡理論分析因征稅成本的提高對社會福利的影響。

圖2圖3

在未引入稅收的情況下，不考慮其他因素，在簡單的供求模型中供給曲線S與需求曲線D相交于E，此時均衡價格為P1均衡數量為Q1（如圖2）。現假設對商品課以稅率為t的從價稅，則均衡價格變為P*（1+t），均衡數量減少為Q2。圖中P2ABP3為政府得到的稅收收入，而ABE則是政府征稅所導致的福利損失。無論稅收最終由消費者負擔還是由生產者負擔或者是二者共同負擔，但是征稅最終都會是社會總的福利水平下降，即產生“稅收楔子”。引入稅收因素的均衡原理主要闡述征稅對社會福利的影響（這里的稅收因素通常是從價稅或者是從量稅），這看似與稅收成本無關，但是在我國因國家稅務局與地方稅務局分立導致稅收成本上揚，而國家又必須保證稅收收入增長的情況下，增加納稅人的實際稅收負擔成為了唯一的選擇。即使得P4CDP5的面積必須大于P2ABP3，使得社會福利損失進一步擴大；原來的福利損失為ABE，現在擴大為CDE。然而，伴隨征稅成本的提高，迫使一部分納稅人選擇偷、逃稅，最終使得國家稅收的管理工作陷入不斷提高實際稅負的怪圈。

（二）矛盾叢生，解決難度大

1.“中央軍”與“地方軍”的矛盾。在分稅制財政管理體制下，國家稅務局實行垂直領導，對中央負責代表中央利益，是典型的“中央軍”。地方稅務局實行雙重領導以地方管理為主，對地方政府負責，主要代表地方政府利益，是標準的“地方軍”。也正是因為二者代表的政府階層不同，導致其矛盾重重、難于調和。

2.多重交叉，部分不同。在現行稅收征管模式下，因國家稅務局與地方稅務局在部分稅收征管權上劃分不明晰，導致管戶交叉、征稅交叉以及稅收稽查權交叉。在多重交叉的情況下，可能會導致部分納稅人受國家稅務局與地方稅務局的“夾板氣”增加納稅人的遵從成本，使得納稅人產生對稅務機關甚至整個政府的敵視，削弱政府的公信力，降低稅法的嚴肅性。在征稅交叉的情況下，為了部門利益迫使國家稅務局與地方稅務局搶奪稅源，進行惡意競爭。在檢查權交叉的情況下，對同一納稅人國家稅務局與地方稅務局均進行納稅檢查，既會造成稅收征管資源的浪費，又會降低稅務機關的征管效率，使得納稅人產生厭倦心理，嘲笑稅務機關的“多此一舉”。

目前，我國稅法存在一定的自由裁量權，在稅收征管權交叉的情況下，因國家稅務局與地方稅務局在工作協調上存在問題。致使對同一核定項目其核定征稅數額存在較大差異，這在納稅人角度來講或許是件好事，可以選擇對自己有利的稅務機關進行納稅申報。然而對國家稅務局與地方稅務局而言，出于部門利益考慮可能會人為降低與本地區經濟發展水平相匹配的核定征稅額，人為導致國家稅收收入流失。

（三）國、地稅各自為政，信息化程度參差不齊

1.兩大系統各自為政。目前我國國稅系統已實現全國范圍內的聯網，可以進行全國范圍內的數據共享與發票比對。并且隨著“金稅”工程三期的完成，國家稅務局的辦稅效率與服務水平不斷提高。而對未實現全國范圍內聯網的地方稅務局而言，對于跨省份的信息交換與協調工作則顯得有些尷尬。

2.系統內部各自為政。盡管國稅系統實現了全國聯網，但是在其系統內部不同省份、不同稅局之間仍然存在各自為政的問題。在東部省份，如江蘇比其稅收信息化水平就相對較高，典型的例子是江蘇省國稅開發了網上申報模擬系統，為納稅人提供相應稅種的模擬申報服務。而在中西部地區，大多數省份只能勉強滿足“金稅”三期的基本要求，根本無力提供先進的納稅服務。對于四分五裂的地稅系統來說，其信息化水平更是千差萬別。同樣以江蘇省為例，蘇州市地方稅務局根據市場需要以及現代市場經濟條件下對征稅管理水平的要求，建立了一套相對完善的稅收風險管理系統，將對與地稅系統相關的營業稅、土地增值稅等稅種均納入風險管理框架內，對納稅人的納稅行為進行全面評估與全程分析，提高了征稅效率，減少了稅款流失（李征，2013）。

在國家稅務局與地方稅務局分立的情況下，對于全國范圍內的信息化普及無疑增添了機構的柵欄。而即使打破了兩大系統的障礙，如何解決不同地區之間稅收信息化的差異問題，依然顯得比較嚴峻。

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三、弊端解決的策略

國家稅務局與地方稅務局分立已多日，其弊端亦日益凸顯，而欲解決其帶來的諸多問題絕無一蹴而就、畢其功于一役的方法。本文建議從短期與長期兩個維度予以考量。

1.短期內，成立國地稅聯合辦稅大廳。依據拉塞爾 M 林登的無縫隙政府組織理論相應要求，政府應該樹立以人民為中心的服務理念，相應地就征稅機關而言，為方便納稅人納稅，同時為了落實《“十二五”稅政規劃綱要》的降低征納成本、提高納稅人遵從度、減少稅收流失、提高征管質效的相應要求，成立聯合辦稅大廳是必須也是新政府管理理論的必然要求。

2.長期內，合并國地稅，成立非稅收入局。對于合并國地稅，成立非稅收入局的合理性，本節欲以“營改增”以及推進全口徑預算管理兩個視角進行闡述。在“營改增”的策動下，合并國稅與地稅對于加強我國的稅收征管無疑是大有裨益的。盡管《十八屆三中全會決定》指出“要合理劃分中央與地方的財權與事權構建合理的地方稅體系”，但是這并不意味著必須要設立國地稅兩個稅收征管機構來進行管理。要知道，在當前盡管分設國地稅，但是在國稅征收的增值稅中有25%是屬于地方財政收入的，而地稅征管的所得稅的40%是劃歸中央財政收入的。因此，從某種程度上講，合并國地稅既不會影響地方稅體系的構建，也不會對中央、地方財政收入帶來影響，相反會解決不同征稅機構之間協調溝通難的問題，降低征納雙方的稅收成本。

在推進全口徑預算管理方面，合并國地稅，成立非稅收入局，由合并后的稅務局負責一般性公共財政預算資金的收繳，而非稅收入局專門負責一般性公共財政預算以外的其他三項政府收入的管理，這對于全面推進我國全口徑預算的管理是有百利而無一害的。當前，我國正在積極推進全口徑預算管理改革，但是在全口徑預算的資金來源管理方面可謂混亂不堪。因而成立非稅收入局，由非稅收入局統一負責全口徑預算中一般性公共財政預算之外的其他三項預算資金的籌集與管理，是厘清財政收入關系，加強對政府收入管理與監督的絕佳選擇。此外，就稅局內部征管資源與征管經驗而言，目前地稅負責著一部分規費收入的收繳工作，對規費收入的管理有必要的經驗以及人力資源，因此，改地稅為非稅收入局是加強全口徑預算管理的最好選擇。

參考文獻：

[1]哈維 S 羅森.財政學（第七版）[M].趙志耘，譯.北京：中國人民大學出版社，2005.

[2]拉塞爾 M 林登.無縫隙政府——公共部門再造指南[M].汪大海，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2002.

[3]趙云旗.中國分稅制財政體制研究[M].北京：經濟科學出版社，2006.

[4]劉薇.財政分析的經濟與社會發展影響研究[M].北京：經濟科學出版社，2009.

[5]李征.蘇州地稅稅務風險管理案例研究[D].成都：電子科技大學，2013.

[6]姜銘.中國稅收征管效率研究[D].秦皇島：燕山大學，2012.[責任編輯 柯黎]

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三、弊端解決的策略

國家稅務局與地方稅務局分立已多日，其弊端亦日益凸顯，而欲解決其帶來的諸多問題絕無一蹴而就、畢其功于一役的方法。本文建議從短期與長期兩個維度予以考量。

1.短期內，成立國地稅聯合辦稅大廳。依據拉塞爾 M 林登的無縫隙政府組織理論相應要求，政府應該樹立以人民為中心的服務理念，相應地就征稅機關而言，為方便納稅人納稅，同時為了落實《“十二五”稅政規劃綱要》的降低征納成本、提高納稅人遵從度、減少稅收流失、提高征管質效的相應要求，成立聯合辦稅大廳是必須也是新政府管理理論的必然要求。

2.長期內，合并國地稅，成立非稅收入局。對于合并國地稅，成立非稅收入局的合理性，本節欲以“營改增”以及推進全口徑預算管理兩個視角進行闡述。在“營改增”的策動下，合并國稅與地稅對于加強我國的稅收征管無疑是大有裨益的。盡管《十八屆三中全會決定》指出“要合理劃分中央與地方的財權與事權構建合理的地方稅體系”，但是這并不意味著必須要設立國地稅兩個稅收征管機構來進行管理。要知道，在當前盡管分設國地稅，但是在國稅征收的增值稅中有25%是屬于地方財政收入的，而地稅征管的所得稅的40%是劃歸中央財政收入的。因此，從某種程度上講，合并國地稅既不會影響地方稅體系的構建，也不會對中央、地方財政收入帶來影響，相反會解決不同征稅機構之間協調溝通難的問題，降低征納雙方的稅收成本。

在推進全口徑預算管理方面，合并國地稅，成立非稅收入局，由合并后的稅務局負責一般性公共財政預算資金的收繳，而非稅收入局專門負責一般性公共財政預算以外的其他三項政府收入的管理，這對于全面推進我國全口徑預算的管理是有百利而無一害的。當前，我國正在積極推進全口徑預算管理改革，但是在全口徑預算的資金來源管理方面可謂混亂不堪。因而成立非稅收入局，由非稅收入局統一負責全口徑預算中一般性公共財政預算之外的其他三項預算資金的籌集與管理，是厘清財政收入關系，加強對政府收入管理與監督的絕佳選擇。此外，就稅局內部征管資源與征管經驗而言，目前地稅負責著一部分規費收入的收繳工作，對規費收入的管理有必要的經驗以及人力資源，因此，改地稅為非稅收入局是加強全口徑預算管理的最好選擇。

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[4]劉薇.財政分析的經濟與社會發展影響研究[M].北京：經濟科學出版社，2009.

[5]李征.蘇州地稅稅務風險管理案例研究[D].成都：電子科技大學，2013.

[6]姜銘.中國稅收征管效率研究[D].秦皇島：燕山大學，2012.[責任編輯 柯黎]

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三、弊端解決的策略

國家稅務局與地方稅務局分立已多日，其弊端亦日益凸顯，而欲解決其帶來的諸多問題絕無一蹴而就、畢其功于一役的方法。本文建議從短期與長期兩個維度予以考量。

1.短期內，成立國地稅聯合辦稅大廳。依據拉塞爾 M 林登的無縫隙政府組織理論相應要求，政府應該樹立以人民為中心的服務理念，相應地就征稅機關而言，為方便納稅人納稅，同時為了落實《“十二五”稅政規劃綱要》的降低征納成本、提高納稅人遵從度、減少稅收流失、提高征管質效的相應要求，成立聯合辦稅大廳是必須也是新政府管理理論的必然要求。

2.長期內，合并國地稅，成立非稅收入局。對于合并國地稅，成立非稅收入局的合理性，本節欲以“營改增”以及推進全口徑預算管理兩個視角進行闡述。在“營改增”的策動下，合并國稅與地稅對于加強我國的稅收征管無疑是大有裨益的。盡管《十八屆三中全會決定》指出“要合理劃分中央與地方的財權與事權構建合理的地方稅體系”，但是這并不意味著必須要設立國地稅兩個稅收征管機構來進行管理。要知道，在當前盡管分設國地稅，但是在國稅征收的增值稅中有25%是屬于地方財政收入的，而地稅征管的所得稅的40%是劃歸中央財政收入的。因此，從某種程度上講，合并國地稅既不會影響地方稅體系的構建，也不會對中央、地方財政收入帶來影響，相反會解決不同征稅機構之間協調溝通難的問題，降低征納雙方的稅收成本。

在推進全口徑預算管理方面，合并國地稅，成立非稅收入局，由合并后的稅務局負責一般性公共財政預算資金的收繳，而非稅收入局專門負責一般性公共財政預算以外的其他三項政府收入的管理，這對于全面推進我國全口徑預算的管理是有百利而無一害的。當前，我國正在積極推進全口徑預算管理改革，但是在全口徑預算的資金來源管理方面可謂混亂不堪。因而成立非稅收入局，由非稅收入局統一負責全口徑預算中一般性公共財政預算之外的其他三項預算資金的籌集與管理，是厘清財政收入關系，加強對政府收入管理與監督的絕佳選擇。此外，就稅局內部征管資源與征管經驗而言，目前地稅負責著一部分規費收入的收繳工作，對規費收入的管理有必要的經驗以及人力資源，因此，改地稅為非稅收入局是加強全口徑預算管理的最好選擇。

參考文獻：

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[5]李征.蘇州地稅稅務風險管理案例研究[D].成都：電子科技大學，2013.

[6]姜銘.中國稅收征管效率研究[D].秦皇島：燕山大學，2012.[責任編輯 柯黎]

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