以城鄉發展一體化擴大內需

孫文華+周儉初

積極擴大內需是江蘇經濟社會保持持續健康發展的潛力和條件。擴大內需的關鍵是要找到并培育足以影響和帶動全局的新增長點，不僅能夠大量吸引投資，還能夠有效帶動消費。自十多年前江蘇提出“以城市化為中心、小城鎮為紐帶、農村為基礎，實現城鄉一體化”的發展思路以來，城鄉發展一體化在全省不斷推進，已成為江蘇“兩個率先”和全面深化改革的重點任務之一。在新形勢下，推進城鄉一體化發展帶來城鎮化和新農村建設投資、消費需求的持續釋放，必將成為擴大內需的重要支撐。

一、以城鄉發展一體化擴大內需的機理分析

城鄉發展一體化的內涵可以分為兩個層面：從宏觀視角看，它是在保留城鄉間自然屬性差異的基礎上，追求社會、經濟屬性差異的縮小;從微觀視角看，它是在發展中促進城鄉居民生存和發展權利逐步走向平等。前者是表，后者是里，兩者缺一不可，有機統一才是真正意義上的城鄉發展一體化。與之對應，其本質要求也可以分為兩個層面：第一，農村的生產和生活條件全面改善;第二，農民平等參與現代化進程，共享現代化成果。它之所以可以擴大內需，歸根結底在于：在農村的生產和生活條件全面改善中釋放投資需求和消費需求;在全面提升農業轉移人口的生存和發展能力中釋放投資需求和消費需求。

具體而言，隨著城鄉規劃、產業布局、基礎設施、公共服務、就業社保、社會管理一體化等各方面工作的深入開展，內需潛力有望被全面激活。城鎮化過程是有效拉動內需的過程，也是當前和今后一個時期內最大的內需潛力之所在。隨著城鎮體系不斷優化，主體功能區規劃逐步落實，在城鄉人口合理分布過程中逐步實現資源配置的不斷優化，將會產生出大量投資需求。通過城鄉產業布局一體化，產業現代化水平不斷提升，產業不斷轉型升級，均會直接或者間接支撐內需的持續釋放。現代農業的加快發展，將會催生出大量相關的生產性投資。與此同時，隨著農民農業經營性收入水平的提高，農民的消費能力也將得到有力支撐。通過城鄉基礎設施一體化，可以在增加農村公共投資中，全面改善農村生產、生活條件。伴隨城鄉之間時空距離的縮短，農村居民的生活消費半徑也會不斷擴大，從而產生相關聯的投資需求和消費需求。隨著公共服務、就業社保、社會管理等的一體化，一方面與農村居民日常生活密切相關的醫療、教育等條件改善后，將會極大地提升其生活質量，降低生活后顧之憂;另一方面，可以在改善就業環境過程中提高農民收入水平，在增加社會保障水平中不斷激活農民消費潛力。

但也必須清醒地看到，上述分析僅僅是描述了以城鄉發展一體化擴大內需的可能性，并非擴大內需的必然性。事實上，不少國家推動城鄉發展一體化的過程與城鎮化加快推進的過程高度契合，是一個國家工業化進入中后期發展的關鍵時期。這一進程如果能順利跨越，城鄉發展一體化的核心支撐條件才能逐步具備，也才可以有效擴大內需。其關鍵在于：在工業化、城鎮化協調發展的過程中，能否實現經濟增長數量擴張和質量提升的融合，繼而為城鄉經濟和社會發展差距的縮小提供現實可能性，進而支撐城鄉發展真正實現一體化。若能實現這一融合，則擴大內需將面臨難得的機遇：一方面，在城市化水平不斷提高的過程中，投資需求不斷產生，城市消費群體及其消費能力不斷擴大和提高;另一方面，工業反哺農業、城市支持農村的實力不斷增強，農村現代化步伐不斷加快，城鄉經濟社會發展的差距不斷縮小。

二、江蘇以城鄉發展一體化擴大內需的

潛力與面臨的問題

1.年均潛力測算（至2020年）

從城鎮化推進過程中拉動消費需求的視角加以估算?！督K基本實現現代化指標體系》設定，全省城鎮居民人均可支配收入在2020年時將達到70000元/年。根據歷史數據推算，人均可支配收入達到70000元/年時，人均消費性支出大約是35000元/年。2020年，全省城鎮化水平將達到70%（基本現代化指標），城鎮人口總數將達到5950萬人。以此可以估算，全省城鎮居民的消費性支出總量約為20800億元，至2020年，平均每年大約可以增加近1500億元的城鎮居民消費性需求。

從城鎮化推進過程中增加投資需求的角度加以估算。2012年至2020年的8年間，江蘇的城市化率將由63%提高到70%，常住人口將由7920萬人增加到8500萬人，城鎮人口將由4990萬人增加到5950萬人，即新增城鎮人口960萬人。若以一個農民進城落戶成本為10萬元計算，由此可帶來的投資需求約為9600億元，年均新增投資1200億元。如果再考慮將每人新增的城市固定資產50萬元計算在內，則新增投資總需求約為57600億元，至2020年，年均新增投資需求7200億元左右。

從農村居民消費性需求潛力的視角加以估算?！督K基本實現現代化指標體系》設定，2020年江蘇農村居民人均純收入將達到32000元。根據歷史數據推算，農民人均年純收入達為32000元時，消費性支出大約是17200元。至2020年，平均每年將增加約230億元消費性需求。

從新農村建設對擴大投資需求的視角加以估算。隨著城鄉基礎設施、公共服務均等化步伐的加快，相關農村公共投資需求會不斷增加。在此過程中，以集中居住點為空間載體，是進行公共投資的有效形式。以500戶和1000戶的農村集中居住點規模測算，基礎設施、公共服務設施的資金投入量，全省范圍內的需求估計大約在3000億元左右。此外，若考慮到農村居民住房的重建、翻新和現代農業發展等因素，還會產生更多的投資需求。

總之，到2020年，江蘇城鄉一體化進程中對內需的拉動，從城鎮與鄉村、消費與投資兩個維度進行匯總，平均年增加內需約9200億元以上。以上分析，尚未考慮為滿足城鎮原有居民生活標準改善、生產條件變化而增加的投資性需求。

2.面臨的主要問題

以上潛力測算，只是一種可能性，而當前和今后一段時間內，許多因素會影響內需的有效釋放。

宏觀經濟形勢復雜，以城鄉發展一體化擴大內需的外部壓力增大。隨著經濟增速放緩，公共財政支出壓力不斷加大。特別是隨著土地財政的系統性風險不斷顯現，在城鄉發展一體化過程中，縣域以下所需要的大量公共投入，特別是農村基礎設施、公共服務水平等大幅度提高和改善所需要的大量資金缺乏可持續來源。同時，隨著城鎮化進程的加速，城市新增人口規模迅速擴大，會出現對城市公共產品消費“過度擁擠”的現象。此外，隨著產業的轉型升級，結構性失業可能會大大增加，將不可避免地影響城鄉居民消費能力的全面提升。轉型升級過程中帶來的結構性失業問題，短期內將影響“人”的城鎮化進程，繼而會影響消費潛力的釋放。一方面，高新技術產業、新興服務業區別于傳統加工制造業的一個重要方面在于：其就業人員需要具有一定的專業技術素質，這就使得產業轉型的過程弱化了城市吸納農村剩余勞動力的能力。另一方面，在產業轉型過程中，傳統產業就業人員難免遭遇技術適應和崗位轉移的困難，容易導致結構性失業的增加。結構性失業和農村勞動力轉移所面臨的困難，不可避免地會影響人們的消費能力。endprint

新農村內生發展動力基礎不牢，農村內需潛力難以全面有效釋放。由于鄉村規劃權威性和前瞻性不夠，未來鄉村在發展定位、就業和生活、人口規模等方面缺乏系統的研究和規劃，致使公共產品和公共服務的針對性、實效性大打折扣。目前，全省雖然已經編制了鄉村規劃，但相當多的鄉村規劃編制水平滯后。如果對于農業規?；洜I程度、未來鄉村從業人口規模、中心村人口集聚形式和集聚規模等問題，沒有能夠因地制宜地加以系統研究，并貫穿于規劃始終，那么可能在幾年之后會因為村落的調整和消失而使目前的大量投入落空，造成不必要的過程性浪費。同時，由于職業農民缺乏，未來農村內需釋放潛力受限。農村勞動力轉移不徹底、不充分，農業小規模經營、分散經營在短期內還難以根本轉變。留在農業上的勞動力多數年齡偏大、文化程度偏低、轉移就業的難度很大，這一群體中會經營、善管理、懂技術的職業農民更是嚴重缺乏。沒有高素質的職業農民隊伍，各類強農惠農富農政策效果、農業技術推廣體系建設、農業社會化服務體系發育等均會不同程度地受到影響。城鄉發展一體化的題中應有之義是要加快發展現代農業，沒有一支職業化的農民隊伍，將影響各類優質生產要素集聚到現代農業上來，影響農業新型經營主體的高質量發育，影響農民的收入增長，最終將影響農村內需潛力的挖掘。此外，農村公共衛生資源、社會保障等歷史欠賬較多，總體標準偏低，抑制了農民的潛在消費意愿。

城鎮化推進的基礎不夠扎實，以城鎮化擴大內需的條件尚不完善。首先，中小城鎮由于經濟規模和就業崗位有限，相當多的省級重點中心鎮鎮區平均人口不足3萬人。加之農業轉移人口文化程度總體偏低，與產業結構轉型升級的內在要求相比，相當多的農業轉移人口職業技能偏低，就業競爭力較弱，無論向外轉移還是就地就業，大多只能干收入偏低的工作，也就難以實現身份的轉變，大量農村富余勞動力的流向仍然是大中城市及經濟發達的蘇南城鎮的低端崗位，難以有序市民化。其次，土地非農化指標過多向大中城市傾斜，中小城鎮的土地使用制約性較強。一方面，可供開發利用的土地資源稀缺，目前全省現存尚未開發的土地基本是農保田;另一方面，隨著中心鎮建設進程的加快，各中心鎮可用土地資源總量的有限性與用地需求量逐年增加之間的矛盾日益顯現。最后，即使是中心鎮，由于沒有獨立完整的一級財政體制和鎮級金庫，基礎設施的投入基本靠土地出讓金返還和銀行貸款解決，遠遠滿足不了需求。中心鎮建設任務非常繁重，包括基礎設施建設、公益事業建設、鎮容環保等。如果建設資金缺口問題突出，中心鎮的功能將難以充分釋放。

區域間發展基礎差異明顯，欠發達地區擴大內需缺乏持續有效的途徑。以蘇州為代表的發達地區，通過“三集中”有效整合農村存量土地，合理配置城鎮化、工業化和農業現代化協調發展所需要的土地資源。在此基礎上，通過“三置換”、“三合作”等方式，結合農民生存和發展的實際需要，把農村土地資源及附著資產的各類經濟收益大幅度向農民傾斜。這一過程通過城鄉發展一體化促進了農民工資性收入、財產性收入和轉移性收入的全面提高，小城鎮發展和農村現代化過程同步，繼而內生出大量的投資需求和消費需求。但江蘇南北經濟社會發展程度差異很大，蘇北等欠發達地區城鎮化和工業化融合發展的階段尚未到來，蘇州模式難以在這些地區簡單復制。蘇北等欠發達地區，盡管農民收入來自非農領域的比例也在不斷增加，但與發達地區相比，農業勞動力轉移不夠充分徹底，就地就近非農就業崗位也較為有限。加之工業化尚處于初中期階段，農民財產性收入和轉移性收入的增加缺乏區域經濟與公共財政的有力支撐。故此，短期內由于工業化發育程度不高，小城鎮發展缺乏足夠的人氣支撐，投資需求和消費需求難以全面持續擴大。

三、江蘇以城鄉發展一體化擴大內需的幾點建議

當前和今后一段時間內，以城鄉發展一體化擴大內需，要高度重視兩個支點的建設：一是在新市鎮和新市民同步發育中擴大內需;二是在新農村和新農民同步發育中擴大內需。

1.推動農業轉移人口就地就近市民化，以人的城鎮化強力撬動內需

加強教育培訓，提高農村轉移人口素質。加強職業技能培訓，提高進鎮農民文化、科技水平;加強現代市民理念教育，倡導健康的生活方式和社交方式，提高進鎮農民的綜合素質。加快破解戶籍制度改革難題，積極推進中心鎮建設。逐步放寬農民進入城市就業和定居的條件，中小城鎮戶籍制度可全面放開，讓公共資源更多地向中小城鎮傾斜，為當地產業發展和外來人口就業、定居創造條件。當前，特別要加大對中心鎮的資金投入，強化基礎設施和公共服務能力建設，吸引農民進鎮，加快人口集聚，著力培育打造成產業支撐強、地方特色鮮明、人居環境良好的中小城鎮。

2.提升農村內生發展能力，持久擴大農村內需

加快培養現代職業農民。從戰略高度重視職業農民培養，是現代農業發展最為重要的前提，為未來農村消費需求擴大提供最有潛力的消費群體。當前和今后一段時間內，重中之重是要千方百計地培育現代職業農民，這是一項具有基礎性、戰略性、全局性的工作。全面提升鄉村規劃水平。鄉村綜合規劃編制完成后，需要編制鄉村綜合建設實施規劃。對規劃實施的投資費用等要明確各級財政的分擔原則、具體比例，并加強相關的制度建設。同時，鄉村規劃的實施成果要作為政績考核的重要內容。各類規劃要力求充分銜接、全覆蓋，規劃過程要充分聽取基層老百姓意見。構建有利于提升農村公共產品和服務供給效率的體制。改革農村公共產品供給決策程序，加快探索農村公共產品供給資金政府主導、市場化運作、社會參與相結合的多中心籌資模式。不斷調整和優化財政支出結構，可以考慮取消鄉鎮財政，建立由縣級財政統籌鄉鎮財政收支的財政體制。

3.加快土地制度改革，構建更利于擴大內需的農地制度

構建更加公平的農地非農化增值收益分配格局。合理分配農地非農化增值收益，提升村鎮基本公共服務供給能力以及保護最廣大農民長遠利益的有機結合，是以城鄉發展一體化擴大內需的重要支點。當前，尤其要圍繞農地非農化增值收益的市場化實現途徑、土地漲價收益分配關系、產權歸屬進一步明晰化等方面加快探索步伐。加快探索農業轉移人口城鎮化過程中承包地和宅基地經濟價值的有效實現形式。蘇南不少地區承包地和宅基地通過置換實現了經濟價值，讓農民帶著“嫁妝”進了城。這種模式在局部地區可以試點，但該模式推廣價值受限。農民承包地的下一步改革，應當在確權頒證的基礎上，統籌考慮區域發展階段、地區農民社會保障水平、生計獲取途徑等因素，因地制宜地探索農民土地承包權多元化權益實現模式。此外，農民進城買房后，如何防止在城鄉兩頭占地、充分運用經濟手段提升其宅基地整理積極性，在重新界定宅基地土地用途和權益等方面需要加快探索。

4.因地制宜區分不同地區以城鄉一體化擴大內需的路徑

蘇南地區的重點是消除城市內部二元結構。蘇南發達地區城鄉間二元結構破除已經取得長足進展，但外來農民工與本地人的差距明顯。蘇南地區下一步在鞏固現有成果基礎上，應該重點通過產業結構的優化，加快調整外來的常住人口的結構。戰略指向是全面提升區域內產業結構和產業工人的層次，全面抬升區域內發展質量和消費能力。蘇中、蘇北仍應側重“一體兩翼”建設?！耙惑w”是縣域中心城市，“兩翼”是小城鎮和新農村。“一體兩翼”的工作思路在蘇中、蘇北也應有所側重。蘇中地區應更加注重“一體”與“兩翼”的聯動，蘇北地區則要加快“一體”對“兩翼”的帶動。蘇中、蘇北必須進一步把縣域中心城市做強，不斷壯大縣域中心城市的經濟實力。切實做好城鎮化這篇文章，實現縣域內的以城帶鄉，這是最現實、最直接的推進城鄉發展一體化的實施途徑，更是以城鄉發展一體化擴大內需的基礎性要求。

（作者單位：中共江蘇省委黨校）

責任編輯：高 莉endprint