基層治理法治化的關鍵：加強黨組織法治建設

方世南

十八屆四中全會提出了推進基層治理法治化的重大戰略任務。基層黨組織既是推進基層治理法治化的領導者和組織者，也是實踐者和示范者。基層治理法治化的戰略任務考量著基層黨組織的法治建設水平。只有將基層黨組織打造成法治型黨組織，才能切實提高基層治理法治化水平。

全面推進依法治國，基層是最為重要的基礎環節，也是全面推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設的堅實根基和寬廣場域。“基礎不牢，地動山搖”，基層治理法治化是增強基層黨組織的執政能力，實現國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義，是走向法治國家、法治政府和法治社會的邏輯起點，也是堅持走中國特色社會主義法治道路的牢固基礎和可靠保障。

加強基層黨組織的法治建設，發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，是推進基層治理法治化的前提條件，是推進黨的建設新的偉大工程的組成部分，也是黨的執政能力建設的落腳點。只有每一個基層黨組織都能成為法治型黨組織，才能將依法治國的方略不折不扣地貫徹落實到基層，促進基層治理法治化進程，從而為建設好法治國家、法治政府和法治社會奠定扎實的根基。

要發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，增強基層干部法治觀念、法治為民的意識是關鍵。意識是行動的指導，意識支配行為。共產黨依法執政，各級政府依法行政，不僅需要制定出法律制度，建立起法律實施機制，如管理機制、決策機制、執法機制、反饋機制以及監督機制等，更需要基層黨組織在法治觀念、法治為民意識指導下將其認真地貫徹好和落實好。目前，基層黨組織法治建設的狀況總體是好的，基層依法執政的能力在不斷提高，但與完善社會主義市場經濟體制，建設社會主義政治文明以及依法治國的客觀要求相比，與人民群眾對法治中國建設的心理期望和實際需求相比，還存在不少差距。在基層黨組織的活動過程中，目前最缺少的主要不是法律和制度，而是自覺地遵守這種法律和制度的法治意識，以及由此而形成的自覺尊重法律、崇尚法律、遵守法律，自覺地運用法律手段管理經濟、文化和社會事務，妥善地處理各種社會矛盾的法治文化環境。有法不依、執法不嚴、違法不究現象和以言代法、以情枉法、以權壓法的問題以及地方保護主義、部門保護主義和執行難的問題時有發生。有一些基層領導干部仍然習慣于用情理代替法理，用人治代替法治。基層黨組織法治意識的淡薄和缺失危害很大：一方面，從思想深處阻礙著基層自覺地在憲法和法律范圍內活動，使制定得無論多完善的法律制度都難以得到真正的貫徹落實;另一方面，嚴重影響全社會認真學法和自覺守法，嚴重妨礙社會主義法治精神的弘揚和社會主義法治文化建設。基層黨組織只有具備了良好的法治意識，才能對法律產生信仰和忠誠，才能帶頭維護法律特別是憲法的權威性，對全社會形成良好的社會主義法治文化氛圍，為使人民群眾都能成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛者起著示范引領作用。因此，基層黨組織的法治觀念和法治為民意識是建設法治基層的重要精神支撐，是基層不斷提高治理能力和執政能力，努力構建和諧的黨群關系和干群關系的根本之所在。為此，要將法治型基層黨組織建設與學習型、服務型、創新型基層黨組織建設緊密地結合起來，將基層黨組織帶頭學法和自覺遵守法律，帶頭為基層提供優質的法治服務和加強基層法治型黨組織建設方面的改革創新作為建設學習型、服務型、創新型基層黨組織的重要任務。

要發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，提高依法辦事能力是根本。依法辦事是法治社會的重要標志，是推進基層治理法治化的重要內容，也是基層黨組織堅持執政為民、立黨為公宗旨的起碼要求，應成為基層黨組織的辦事底線。當前，基層黨組織存在能力不足的危險，就包括了依法辦事能力不足的危險。在政治民主化和信息網絡化時代，人民群眾的主體意識、權利意識和法律意識得到了普遍提高，不提高基層黨組織依法辦事的能力，就不能切實維護好、實現好和發展好人民群眾的根本利益，就無法及時化解社會生活中的很多矛盾，就無法深化改革和促進經濟社會持續健康發展。依法辦事要求：一方面，在辦事中要堅持法治思維和法治底線;另一方面，要依法正確行使權力，依法主動作為把事辦好。推進基層治理法治化，目的是要用法治來維護人民群眾的合法權利。基層黨組織必須杜絕推諉扯皮、不作為等變相腐敗現象。要提高依法辦事能力，基層黨組織必須牢固樹立正確的權力觀，謹慎用好權力，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，不得超越職權范圍行使法律授權之外的權力。基層黨組織提高依法辦事能力，就要嚴格遵守法律程序辦事，切實符合法律規定。提高依法辦事能力，就要牢固地確立法律至上意識。法律至上是法治區別于人治的根本標志，是法治的本質之所在，是基層黨組織依法辦事的指導思想，也是現代法治社會形成的根本標志。法律至上，就是確立法律的崇高權威，在憲法和法律規定的范圍內活動，沒有超越于法律之上的任何特權。基層黨組織堅持法律至上意識，主要體現在依法執政，重視履行憲法和法律賦予的職責，依照法律、法規、規章的規定進行執政活動，無法律則無執政活動，法律大于權力，法律高于黨組織，沒有法律以外的黨組織。基層黨組織行使權力必須堅持以人為本，做到公平和公正。任何以權代法、以黨派代法、以言代法，超越法定職權，違反法律程序，置法律于度外、法律面前不平等的現象，都不符合法律至上原則，必須加以破除。

要發揮基層黨組織在全面推進依法治國中的戰斗堡壘作用，建設重心下移、力量下沉的法治工作機制是保障。長期以來，法治工作力量和重心主要集中在城市和上級機關，基層法治的人才資源、組織資源和服務資源都比較匱乏，不能滿足基層群眾的法治訴求，不利于及時將矛盾化解在基層、消滅在萌芽狀態之中。因此，只有按照法治工作機制科學設置的原則，建設上下銜接的職責定位，實現法治資源配置的均等化，構建上下貫通的法治服務傳導系統，將法治工作網絡和工作機制延伸到基層，才能形成上下聯動的法治環境，開辟一條及時反饋民意、反映群眾意見、化解糾紛矛盾的法治新路徑。基層黨組織要結合服務型和法治型黨組織建設的任務，將法治服務的力量和重心下移到基層，推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務，健全依法維權和化解糾紛機制，建立健全社會矛盾預警、社會穩定風險評估、利益表達、協商溝通、救濟救助等機制，暢通群眾利益協調、權益保障法律渠道，切實保障基層群眾各項合法權益充分實現。

（作者系蘇州大學政治與公共管理學院教授、博士生導師）

責任編輯：高 莉endprint