著力提高立法質量 努力制定良善之法

王臘生

當前，在中國特色社會主義法律體系已經形成、各方面基本上做到有法可依的情況下，立法重在解決法律法規的質量問題，要實現從“數量型”向“質量型”的轉變。古人云：“立善法于天下，則天下治;立善法于一國，則一國治。”如果立法先天不足，存在質量問題，執法、司法、守法就不可避免地會出現問題，甚至引起不良后果?！蛾P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出：“良法是善治之前提”，“抓住立法質量這個關鍵”。這是對立法工作提出的重大改革要求。根據《決定》的要求，我們要進一步改革和完善立法體制機制，進一步厘清和明確立法理念和路徑，努力使每一項立法都成為良善立法。具體來說，需要做到以下幾個方面：

以黨的領導、人大主導作為立法的政治保障。加強黨對立法工作的領導，就是要確保黨集中了人民意愿的主張，通過立法機關按照法定程序轉變為國家意志，使之成為全社會一體遵循的行為規范和準則。立法中涉及的重大問題，如重大體制、政策調整問題，各方面意見分歧大、難以協調達成共識的社會高度關注的重大制度設計問題，決策權在中央和黨委，需要報經中央和黨委決定。江蘇省始終堅持五年立法規劃報請省委批準制度和地方立法中重大事項向省委報告制度，由省委召開全省立法工作會議，對地方立法的基本目標和主要任務做出全面部署。在堅持黨的領導下，需要充分發揮人大在立法中的主導作用?！稕Q定》要求“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制”。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人大代表、常委會組成人員是立法的主體。人大的主導作用，應當體現在法律法規的立項、起草、審議、修改、表決等各個環節。比如，通過每屆任期的立法規劃、年度立法計劃，加強對立法工作的統籌安排，把握立法項目決策的主導權;通過加強和改進法律法規起草方式，一些重要的法律法規由人大自主起草，探索和逐步形成立法機關主導，有關部門參加，專家學者、人大代表和人民群眾共同參與起草法規草案的工作機制，廣泛凝聚社會共識;通過增加有法治實踐經驗的專職常委比例，建立立法專家顧問制度，加強人大及其常委會履職能力建設;通過依法賦予設區的市地方立法權，完善地方立法體制，更好地發揮地方人大及其常委會在立法中的作用;等等。

以權利保障、公平正義作為立法的本質要求?！稕Q定》提出：“要恪守以民為本、立法為民的理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。”這就要求我們在立法中堅持以權利保障為核心，堅持權利優先的原則。立法是為了保障和實現人民的權益，是為了保障憲法中所賦予人民的各項權利不受侵犯和得到落實，實現公民權利保障法治化。過去，在立法中往往對公民重設定義務，對行政機關重賦予權力，現在要從“立義務”向“維權利”轉變，從“立權力”向“重責任”轉變。當然，權利與義務、權力與責任需要科學合理地設置。立法是對現實生活中各種利益需求的合理的確認和保護，對各種利益需求的有效平衡是立法的難點所在，也是根本要求所在。在利益的平衡中，需要以公平正義為價值取向，把公平、公正、公開原則貫穿于立法全過程。立法實踐中需要特別注意防止那些侵犯公民權利的部門利益傾向，因為大部分法律法規草案是由政府部門起草的，部門在起草中常常夾帶著“私貨”?？朔块T利益，除了樹立權利保障的理念外，還要從體制機制和工作程序方面入手，完善相關規定。其中，很重要的一點是要建立客觀公正的立法評估制度，對爭議較大的重要立法事項，由第三方進行評估論證。如，江蘇省在制定《江蘇省愛國衛生條例（草案）》過程中，針對其中控煙規定，邀請有關專家學者、人大代表等第三方進行論證評估，對合理確定相關制度起到了良好的作用。此外，在立法中還要有效防止強勢群體對弱勢群體權益的侵害，壟斷利益集團對公眾利益的侵害。

以立法先行、重點推進作為立法的主要任務。《決定》提出：“建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用?！绷暯娇倳洀娬{，凡屬重大改革都要于法有據。這標志著我國立法與改革關系處理思路的重大調整。以前，主要強調立法是對改革經驗的總結和鞏固，現在主要強調先立法后改革，改革要在法治框架下進行。推進改革的過程，也是相關法律法規立、改、廢的過程，必須做到立法決策與改革決策相銜接、相同步，根據改革需要及時制定、修改、廢止法律法規。改革不停止，立法不停步。根據黨的十八屆三中全會關于全面深化改革的要求，立法的任務艱巨而繁重。四中全會要求加強重點領域立法，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。當前和今后一段時期立法工作需要統籌兼顧、突出重點，有序推進。主要是在完善社會主義市場經濟體制、加強民主政治建設、促進文化事業發展、保障和改善民生、推進社會治理體制創新、保護生態環境等領域，著力研究和推進相關法律法規的制定、修改工作。如：抓緊編纂民法典、刑法典、商法典，加快制定行政機構編制法、行政程序法、國家公務人員財產申報法、公共文化服務保障法、文化產業促進法、基本醫療衛生法、慈善事業法、社區矯正法、土壤污染防治法等，加快修改立法法、有關組織法、大氣污染防治法、食品安全法等。2013年，江蘇省在廣泛征求各方面意見的基礎上編制了2013～2017年立法規劃，根據全面深化改革、全面推進依法治國和深入推進法治江蘇建設的新要求，在實施過程中需要進一步補充、調整立法項目，特別是要認真梳理重大改革需要制定、修改哪些地方性法規，充分發揮地方立法在推動江蘇改革發展中的引領作用。

以科學立法、民主立法作為立法的基本路徑。科學立法的核心是立法要體現規律，包括體現經濟社會發展的客觀規律和法律體系的內在規律;民主立法的核心是立法要為了人民、依靠人民，使立法能真正反映廣大人民的共同意愿。科學立法和民主立法是相輔相成的，是提高立法質量的根本途徑。改革開放以來，在科學立法、民主立法方面進行了一些有益探索，取得了一定的成效。根據《決定》的要求，今后需要進一步做到：建立立法項目征集和論證制度，確定立法項目要廣泛征求各方面意見并進行充分的科學論證;完善法律法規起草機制，由人大牽頭起草全局性、綜合性、基礎性的重要法律法規草案，同時探索委托第三方起草的機制，發揮立法智庫作用;擴大社會公眾和人大代表對立法工作的參與，建立基層民主立法聯系點制度，健全立法公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制，廣泛凝聚社會共識;有序開展立法協商，加強溝通交流，充分發揮政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體、社會組織在立法協商中的作用;創新立法咨詢、論證、評估機制，探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制;推進立法精細化、實效化，抓住關鍵條款，有幾條定幾條，能具體就具體，使法能立得正、行得通，真正管用，產生效用。江蘇省在全國率先探索總結出“不抵觸、有特色、可操作、小而精”的地方立法工作原則，需要繼續堅持并在實踐中進一步創新發展。

（作者系江蘇省人大常委會法制委副主任）

責任編輯：高 莉endprint