三個方面推進政策環評

◎常仲農

三個方面推進政策環評

◎常仲農

30多年來，我國經濟和社會發展取得巨大成就，但也付出了巨大的資源和環境代價，一些資源領域達到了臨界點，一些地區環境承載能力達到或超過上限。在這個過程中，現有的環境評價體系及制度發揮了延緩環境污染和生態破壞的作用，但面對傳統的社會發展和經濟增長模式產生的導向性、結構性環境問題，則愈發顯得不完備，不能從本質上解決新常態下的環境問題。造成這種狀況的原因十分復雜，但一個不容忽視的事實是我國的宏觀調控政策存在著問題。2014年新修訂的《環保法》第十四條關于“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見”的規定，為防止政策偏差造成重大環境問題，建立政策環評制度開啟了大門。這一規定雖然沒有指明開展政策環評，但實際上可發揮一定政策環評的功能，需要我們努力探索實踐。

首先，要明確現階段有限的政策環評對象。現階段決策形式可大體分為戰略、法規、規劃和政策四種。其中，戰略是事關發展方向和長遠目標，一般由黨的代表大會報告、國民經濟和社會發展規劃等體現。法規是由國家權力機關制定用于調整社會關系活動的準則。規劃是各級政府在一定時期內為實現特定目標或解決特定問題而制定的行動方案。政策則是各級政府和部門為實現特定社會、經濟等目標發布的行政法規、部門規章和規范性文件。四種形式決策從理論上說，均需要開展政策環評，但從法律依據和操作性方面，應“先易后難”，宜考慮把各級政府部門的規范性文件和規章作為當前開展政策環評的重點。因現階段由于政策體系不完備，空白多，制定程序不規范，且與社會經濟關系密切，需將對經濟活動影響較大、會改變土地利用方式、大量消耗資源和能源的規范性文件列為當下政策環評的優先對象。從時序上，可對政府部門擬議的政策文件、執行過程進行環境預測分析和跟蹤分析，還可以對政策結果開展總結評價。在此基礎上，適當開展更高層次決策環評試點，在解決法律依據后逐步納入政策環評范疇。

第二，要明確現階段有限的政策環評目標。由于政策環評、政策決策和政策執行面臨的政治、社會、經濟和環境因素錯綜復雜，不確定因素多，因此無需準確預測其環境影響，當前應主要放在參與和過程方面。一要促進環境公平，要符合環境公平和環境正義原則，要考慮環境倫理問題，體現生態文明價值觀，把保障公眾的基本環境權益放在突出位置。二要爭取社會支持。政策環評是利益相關者討論資源環境問題的理想平臺。通過廣泛討論，可以最大程度縮小社會分歧，達成社會共識，形成有利于環保工作的統一戰線和輿論力量。三要健全決策機制。決策過程要透明，要有公眾參與和相應糾錯機制。在我國政策評估不規范的情形下開展第三方政策環評，對健全決策機制具有特別重要的意義。

第三，實現現階段政策環評的關鍵問題。一是應由政策制定部門組織政策環評。從《環保法》規定看，政策環評屬于決策輔助過程，不可削弱決策主體的主導權，環保部門可發揮咨詢作用。二是聚焦主要問題，并突出專業化和快速化的特點，重點關注區域性、累積性、長期性、復雜性、不可逆性等環境問題。同時，還應考慮當前社會關注度較高的環境風險、生態安全等議題，以及與國家主要戰略意圖的協調性等問題。三是探索評價方法，以定性評價為主，定量評價為輔，重點是分析政策對資源環境的影響途徑，識別潛在的資源環境風險，分析不利于可持續發展的制度原因。評價標準需要在價值層面和技術層面提出明確的環境保護政策主張和遠期目標。四是重視公眾參與。一方面加強公眾參與渠道的建設，使公眾參與能夠貫穿整個政策周期，另一方面要通過公眾參與促進利益相關者的協調，并爭取社會各界對政策的理解和支持。

（常仲農，環境保護部環評司三處處長/責編 劉玉霞）