促進經濟環境協調發展，政策環評不能再缺位

◎溫香彩

促進經濟環境協調發展，政策環評不能再缺位

◎溫香彩

改革開放三十多年來，我國經濟建設得到了突飛猛進的發展。伴隨著經濟發展的同時，我國環境問題也日益突出。2013年以來，以PM10和 PM2.5為特征污染物的區域性大氣污染問題受到廣泛關注。2013年全國受霧霾天氣影響的省份達25個，涉及100多個大中型城市，全國平均霧霾天數達29.9天，創歷史之最。目前，大氣污染、水生態失衡、土地退化嚴重、農村生態環境質量明顯下降、生物多樣性銳減等環境問題，已經成為影響我國經濟社會發展和人民生活水平提高的重要因素。

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產權法律制度，完善國土空間開發保護方面的法律制度，制定完善生態補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態環境保護等法律法規，促進生態文明建設。”

環境影響評價制度是我國環境保護的主要法律制度之一，也是環境監督管理的主要制度之一，對于貫徹預防為主的環境保護原則、預防新的污染源出現發揮著極為重要的作用。但我國現在的環境影響評價制度有一定的局限性和缺陷，與發達國家相比仍有較大差距，急需完善。

一、我國環境影響評價制度現狀

環境影響評價是指對擬議中的人為活動（例如建設項目、資源開發、政策制定、立法等）可能造成的環境影響（包括環境污染、生態破壞等不利影響，同時也包括有利影響）或環境后果進行分析、論證的全過程，并在此基礎上提出采取的防治措施和對策。環境影響評價制度，是指環境影響評價的制度化和法定化，是國家通過立法對環境影響評價的對象、范圍、內容、程序等進行規定而形成的有關環境影響評價活動的一套規則。該項制度貫徹了預防為主原則和協調原則，要求對擬進行的開發工作可能給環境造成的影響作出科學評價，便于在開發之前采取行之有效的措施，盡可能地預防或是減少對環境產生的不利影響，同時將經濟建設與環境保護協調發展。

1．我國環境影響評價制度的沿革發展。

我國環境影響評價制度的實施始于20世紀70年代末。自1973年第一次全國環境保護會議后，環境影響評價的概念引入我國。1979年9月全國人大常委會通過的《中華人民共和國環境保護法(試行)》把環境影響評價和建設項目“三同時”作為法律制度確立下來。1981年5月，頒布了《基本建設項目環境保護管理辦法》，該辦法對環境影響評價的范圍、程序、方法、費用、審批等分別做出了規定，并規定了建設項目在保護環境方面應當遵循的一些原則和執行環境影響報告書制度的具體做法。1986年，頒布了《建設項目環境保護管理辦法》，將環境影響評價從基本建設項目擴大到技術改造項目和區域開發項目。1989年通過的《中華人民共和國環境保護法》對建設項目環境影響評價制度再次做了肯定。1998年國務院審議通過的《建設項目環境保護管理條例》以行政法規的形式對該制度進行了補充、修改、完善。隨后，國家又頒布實施了《建設項目環境保護分類管理名錄》、《關于執行建設項目環境影響評價制度有關問題的通知》等一系列配套的規范性文件。除此以外的《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環境保護法》、《噪聲污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》等環保單行法律都分別對建設項目環境影響評價作了明確規定。2003年9月1日正式實施的《中華人民共和國環境影響評價法》，明確要求對土地利用規劃，區域、流域、海域開發規劃和工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發等10類專項規劃進行環境影響評價，這是對我國環境影響評價制度的重大完善。2009年國務院又頒布了《規劃環境影響評價條例》。2014年4月24日全國人大常委會通過的《中華人民共和國環境保護法》，進一步提出“未依法進行環境影響評價的開發利用規劃，不得組織實施；未依法進行環境影響評價的建設項目，不得開工建設”；并規定相應的法律責任，“建設單位未依法提交建設項目環境影響評價文件或者環境影響評價文件未經批準，擅自開工建設的，由負有環境保護監督管理職責的部門責令停止建設，處以罰款，并可以責令恢復原狀”。

2．我國環境影響評價制度存在的問題。

按照國際慣例，完整的環境影響評價體系，應包括政策環評（對宏觀政策、法律法規進行的環境影響評價）、規劃環評（對地區性、行業性規劃進行的環境影響評價）和項目環評（對具體的項目建設進行的環境影響評價）。目前，我國主要是針對某一個建設項目做項目環評，或者是針對某一區域或行業做規劃環評，政策環評仍處于缺位狀態。即使將于2015年1月正式實施的新環保法，也只在第十四條規定：“國務院有關部門和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經濟、技術政策，應當充分考慮對環境的影響，聽取有關方面和專家的意見。”

早在2005年，現任環境保護部副部長的潘岳就撰文指出，從理論上講，政策戰略環評應先行之，區域與行業的規劃環評次之，而建設項目的環評則再次之。因為政策戰略環評是真正意義上以主動積極的態度，對人類大規模開發活動進行預先評價，為領導層決策提供更具前瞻性和科學性的依據。

目前，由于沒有政策環評的前置性介入，環評大多是在地方規劃文本形成初稿、征求意見時才介入，此時規劃已經基本成型，甚至項目選址大多已經確定，不可能因為環評不合格而使項目“擱淺”，要求改變項目的選址、選線或者改變項目原料、產品結構等遇到的困難和阻力都很大。許多建設單位委托環評單位編制環評文件的目的僅僅是為了取得環保主管部門的批文，為建設項目上馬掃清障礙（目前的項目環評基本上都是通過）。

更為嚴重的，由于政策環評在我國環評領域長期缺失，導致一些政策在具體實施中變味。原國家環保局局長曲格平曾說過：“方針、政策在環境保護中具有決定性的意義，正確的政策能導致環境的改善，不當的政策，可能導致環境的惡化，要認識到方針、政策的威力?！贝罅渴聦嵶C明：造成生態環境問題的重要原因之一就是政策上的隨意性。不從這個源頭上把關，環境問題就很難得到控制。現在很多的環境問題實際上是發展中的經濟政策所導致的，包括經濟增速、產業結構等。以1994年國務院出臺的汽車工業產業政策為例，此政策旨在鼓勵汽車工業的發展，促進個人購買力，事實證明政策的出臺確實極大地刺激了汽車產業的消費，2012年全國機動車保有量達到2.24億輛，但同時全國的污染物排放量也達到了4612.1萬噸，汽車是主要貢獻者，其排放的NOX（氮氧化物）和PM（顆粒物）超過90%，HC（碳氫化合物）和CO（一氧化碳）超過70%。近些年來全國不斷發生的霧霾天氣，汽車尾氣貢獻率達20%以上！再如，西部大開發。這項政策促進了西部經濟的發展，但在西部大開發中，部分省區在做能源、電力、重化工基地產業政策時，缺乏對這些產業政策的環境影響評價，沒有科學論證和分析發展這些重污染行業將會給當地的生態環境帶來什么影響、如何避免這些對環境的不良影響，尤其是區域內有限的淡水資源能否支撐如此規模的開發活動，結果現在造成了幾代人都難以恢復的生態問題。日前有媒體報道，中國第四大沙漠——騰格里沙漠近年聚集了“上百家化工企業”，這些企業向沙漠深處非法排污，對當地的地下水造成了嚴重威脅。這些地方的地下水一旦被污染，修復幾乎是不可能的，不僅將失去千百年來牧民們生存的棲息地，更重要的是，騰格里沙漠獨特的生態環境也將面臨嚴重威脅。騰格里沙漠的環境污染問題，已經引起黨中央的高度重視，習近平總書記等中央領導同志均對騰格里沙漠污染問題作出了重要批示。再如工業園區建設?！笆晃濉逼陂g，東部沿海地區50%的工業產值來自工業園區，西部地區新增工業產值的50%來自工業園區。可以說工業園區為我國經濟發展、社會進步、人民生活富裕發揮了重要作用。然而，工業的聚集在創造巨大物質財富的同時，也面臨著日益嚴重的資源環境約束問題，一些園區由于產業結構不合理，技術水平不高，管理機制不完善、資源配置不合理、市場機制未充分發揮作用等原因，成了地方資源環境矛盾最為突出的區域。環保部門曾對淮河、海河、黃河、長江及太湖流域的11個?。ㄗ灾螀^）、38個地市、118個縣（區）進行了檢查。在檢查的126個工業園區中，有110個存在違規審批、越權審批、降低環評等級和“三同時”執行率低的問題，占抽查總數的87.3%。據有關資料統計，工業園區污染物排放量約占全國總量的60~70%左右。

二、國外政策環評經驗

對政策開展環境影響評價，在國外進行較早，其目的在于使政策更加符合實際，并從宏觀上具有長遠性，防止產生重大失誤。

美國是世界上第一個把環境影響評價制度在國家環境政策法中肯定下來的國家。美國1969年頒布的《國家環境政策法》規定：對人類環境有顯著影響的每一項政策或立法建議以及聯邦所要確定的重大行動中，均應由負責官員提供關于該行動可能產生的環境影響說明。其目的在于擬議行動實施之前，確定和評價其環境效應，并與其他資料一起用來對決策者提供幫助，以期在作出合理合法決定的同時，力求減輕不利的環境影響。美國總統環境質量委員會1978年頒布的《國家環境政策法實施程序的條例》規定聯邦的行動有四類：官方政策、正式規劃、行政計劃、具體項目。加拿大于1992年6月通過、并于1995年1月19日開始生效的《加拿大環境評價法》對項目的環境影響評價進行了專門規定。除此之外，1993年加拿大還頒布了《政策和規劃提案的環境影響評價程序》，規定提交內閣審議的所有聯邦政策和規劃提案都需要經過非立法性的環境評價程序。俄羅斯聯邦環境和自然資源保護部1994年7月18日公布的《俄羅斯聯邦環境影響評價條例》，將環境影響評價的范圍確定為五大類，即部門和地區社會經濟發展構想、規劃（包括投資規劃）和計劃，自然資源綜合利用和保護綱要，城市建設文件（城市總體規劃、詳細規劃方案和綱要等），關于研制新技術、新工藝、新材料和新物質的文件，建設投資的前期設計方案論證文件，現有經濟和其他項目、聯合體的新建、改建、擴建和技術改造的技術經濟論證文件及設計方案。顯然，俄羅斯環境影響評價的對象不僅包括具體的建設項目，而且包括規劃、計劃等經濟技術決策。英國、荷蘭、丹麥、瑞典等許多國家也都建立了宏觀決策環評系統。1993年，歐盟發布文件規定，今后凡有可能造成顯著環境影響的開發活動或新的立法議案必須經過戰略環評。在亞洲，韓國環評法要求國家及地方政府在制定實施各種政策與計劃時必須進行戰略環評。日本出臺了一整套“計劃環境評價體系”，專門用于區域開發計劃中的戰略環評。以上國家的實踐表明，政策戰略環評是將可持續發展戰略從宏觀、抽象概念落實到實際、具體方案的橋梁，是環境與發展綜合決策的制度化保障。

三、加快政策環境評價制度建設的建議

環境影響評價制度的精髓和根本功能是“預防為主，源頭控制”。在我國，同規劃相比，政策無疑具有更為重要的地位，其對環境的影響范圍更廣，歷時更久，而且影響發生之后更難處置，因此對政策進行環境影響評價具有更積極的意義。為通過制度化、法律化的手段保證政府、團體等“無形之手”在對各類自然、社會資源制定開發利用決策時，預防可能存在的危害環境的風險、保證其行為的正當性，建議：

1.盡快修訂《環境影響評價法》，建立政策環境評價制度，用完善的法律制度保護生態環境。

黨的十八屆四中全會將依法治國提升至前所未有的高度，為正確處理經濟發展與環境保護的關系提供了有力的法治保障。依法治國，首先要有完善的法律。建議盡快修訂完善《環境影響評價法》，建立政策環境評價制度，保證政府及其有關部門在擬定和編制對環境有影響的政策時根據可持續發展的需要，做出經濟發展和環境保護的綜合決策，以減輕、避免因政策不當給我們賴以生存的環境造成不可挽回的損失，使經濟效益、社會效益、環境效益得到統一，在政策上得到落實，從根本上杜絕因政策失誤帶來的環境污染與破壞，促進自然資源優化使用與可持續發展。

2.強化各部門環境意識，提高對政策環評的認識，加快開展政策環評試點工作。

加強環境保護部門與各行業決策機構之間的協調和合作，對擬議政策從源頭上予以論證分析，以預防或者減輕不良環境影響。政府各決策部門應從國家大局出發，摒棄部門利益，提高對政策環評的認識，盡快開展政策環評試點工作，以期通過政策環評進一步完善本部門的政策規劃，力求減輕不利的環境影響。

（溫香彩，中國環境監測總站物理室副主任/責編 劉玉霞）