群體性抗爭事件中的政策設計與社會建構*——以烏坎事件的處理過程為例

張 潮 李曉方 章曉英 周樹林

一 問題的提出

轉型中的中國，經濟快速發展，但伴隨而來的是復雜的利益、觀念和結構的變化與沖突。20世紀70年代末以來，經濟、社會結構的迅速變遷，使得階層開始出現分化和斷裂，群體性抗爭事件不斷涌現，甚至有社會潰敗的危險。2013年社科院發布的《社會藍皮書》指出，國際經濟社會環境中的不穩定、不確定因素仍然突出，中國在社會管理方面，仍然面臨各種問題和挑戰。①中國社會科學院:中國社會科學院發布2013年《社會藍皮書》，2012年12月18日，參見http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201212/18/t20121218_23952636.shtml。近年來，每年因各種社會矛盾而發生的群體性抗爭事件多達數萬起甚至十余萬起，而政府或者其代理人往往成為群體性抗爭事件的直接抗爭對象 (于建嶸，2004)，并且未來的抗爭有基層化、暴力化的傾向 (劉能，2009)。

面對頻發的群體性抗爭事件，我國的立法、行政和司法部門先后出臺了大量的政策文本，作為處理群體性抗爭事件的法律和政策支持，形成了一套基本的處理群體性抗爭事件的政策模式。但是關于政策模式的內容以及相關研究并沒有得到充分重視，缺少關注相關政策的研究，而政府作為群體性抗爭事件的重要一環，對于事件的緩和甚至最終解決都有著重要意義。因此，本文以政策文本為基礎，分析當前各級政府處理群體性抗爭事件的基本特征，探尋政策設計的基本邏輯和內在假設，并以烏坎事件的處理過程為典型案例進行驗證，進一步具體闡釋現有政策的效果與不足。

2011年廣東省陸豐市臨海的烏坎村因土地糾紛發生了震驚中外的烏坎事件，其在中國基層民主進程中具有里程碑式的意義。烏坎村民的抗爭訴求本質上是要求合法處理國有資產和土地、公開透明公共財政以及保障公民民主權利，由于訴求得不到政府的有效回應，才最終導致了抗爭事件的進一步升級惡化 (張嚴冰、曾志敏，2012)。所以，村民抗爭是一個動態變化的過程。短暫非理性之后，伴隨的是有組織、有策略的持續抗爭。從自發的熱血青年團到有組織的村民代表臨時理事會，再到民選產生的村支兩委，村民組織實現了從抗爭者向秩序維護者，從體制外向體制內的角色轉換，這也成為村民與政府達成和解，問題得到有效解決的重要原因 (胡英姿、藍煜昕，2012)。政府根據不斷變化的具體情境，采取不同的危機傳播策略，得到了更多媒體的正面反饋，使得社會輿論逐漸趨于冷靜，推動了事件的有序解決 (錢晶晶、史安斌，2012)。

烏坎事件從劍拔弩張走向峰回路轉，再到最終的迅速平息，高層政府相關政策的轉變起到了關鍵作用。高層政府擁有更大的自主能力，它們的介入解除了事件的政治性和抗爭的對抗性 (仝志輝，2012)，目標群體、問題的重新界定，吸納抗爭村民進行協商對話，商討相關處理政策以取代傳統強硬、封閉的“維穩”政策設計方式等，都是烏坎事件解決過程的關鍵節點，有學者和媒體將這一政策思維的轉變稱為“烏坎模式”，并認為其為以后的群體性抗爭事件的解決提供了一個新思路。

總體而言，烏坎事件的處理過程曲折，既有傳統的政策方式，也有新的協商性式處理嘗試。因此，烏坎事件是反思群體性事件政策設計模式的典型樣本，并可以從處理烏坎事件的政策轉變過程中，發現、提煉更加適合的政策設計模式。

二 群體性抗爭事件的定義和政策維度

伴隨著頻繁出現的社會矛盾和沖突事件，也出現了與之對應的各種概念，而這些概念之間又具有很強的概念相似性，只是強調的具體內容有所側重。部分學者采用“社會沖突”概念定義此類事件 (李瓊，2003)，強調利益沖突的不可調和性。也有部分學者直接采用西方社會運動理論的概念 (王國勤，2007a)，強調行動本身的組織性和持續性。大多數學者傾向使用“集體抗爭”或者“維權抗爭”概念，前者指沖突中較弱的一方采取的被迫性集體行動 (于建嶸，2004)，強調抗爭行為的被迫性。后者則是將行動方式和行動目標結合起來 (郭正林，2003)，強調抗爭主體的權利意識和維權目標。

政策文件和大眾媒體中經常使用的則是“群體性事件”這一概念，它不是一個嚴謹的學術概念，而是具有很強政治性、實踐性的操作術語。中共中央辦公廳2004年制定的《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》稱群體性事件是“由人民內部矛盾引發、群眾認為自身權益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關機關或單位表達意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯、聚集等活動”。①參見中共中央辦公廳2004年制定的《關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》。這一定義十分強調事件的群體性、違法性和對抗性。應星則把是否合法作為群體利益表達行動和群體性事件的本質區別 (應星，2007a)。邱澤奇則以是否主要針對政府或政府代理機構來區分集體行動和群體性事件。認為群體性事件主要是針對政府或政府代理機構，目的是要爭取弱勢群體的經濟利益 (邱澤奇，2004)。有少數研究者將“群體性事件”概念定義得更加中性化，如認為群體性事件是為達成某種目的而聚集有一定數量人群所構成的社會性事件 (于建嶸，2009)。

社會沖突、社會運動、集體抗爭、維權抗爭、群體性事件這些具有相似性的概念，在不同的研究中往往都被賦予其獨特性，有的學者為了統一討論，將其統稱為“集體行動”，認為集體行動包含了從突發的集體行為到正式社會運動在內的一個連續譜，涉及了從草根組織到全球化社會運動，從宗教教派運動到恐怖主義活動在內的所有組織化政治表達形態在內 (劉能，2004)。雖然“集體行動”概念具有統攝不同定義的能力，但是從政府管理者的角度出發，如此籠統的概念并不能對實際的應對措施以及政策設計做出有意義的指導。因為那些發生了明顯暴力沖突、出現了嚴重打砸搶燒等違法犯罪行為的群體行動，與采用法律法規所允許的或沒有明確禁止的方式來表達意愿的群體行動，有著本質的區別。簡單混為一談，無益于我們對社會穩定問題的深入認識 (應星，2007b)。如果不能對此類事件的性質和特征進行具有政策設計意義的界定，就很難有正確的處置方法和政策設計 (于建嶸，2008)。

因此，需要對此類抗爭事件做符合實際政策設計的定義，結合群體性事件和集權抗爭、維權抗爭這幾個指向性比較明確的概念，本文采用“群體性抗爭事件”定義此類事件，具體定義是:指由人民內部矛盾引發，五人及以上自發參加，主要是由于各種利益即將或已被損害 (或剝奪)而引發，針對政府或其代理人，旨在維護利益的制度外抗爭行為。其間發生了比較明顯的沖突性行為，其行動可以表現為從有節制的行動到逾越界限的行動間的連續譜。首先，“群體性抗爭事件”是基于利益訴求的集體行動，而不是沒有明確利益訴求的社會泄憤事件。其次，此類集體行動帶有明顯的沖突性和對抗性，是一種制度外的行動，而不是溫和表達訴求的方式，例如行為藝術等。最后，抗爭主體的抗爭對象雖然是政府或者其代理人，但其主要訴求是具體的物質利益或較低范圍內的抽象利益，其改變現狀 (政治體制等宏觀層面)的訴求程度很低。

三 群體性抗爭事件中的政策設計與內容

(一)政策設計的主要類型和模式

政策設計是指政策觀念形成的過程，它包括各類政策用以實現其目標的邏輯要素，即政策內容。最早認識到政策設計重要性的是達爾和林德布洛姆，他們認為新的政策技術的“發明”可能是我們時代最重要的政治變革 (Dahl et al.，1953)。但是，它們并沒有發展出一套用于描述政策設計內容的類型。隨后，美國學者安妮·施奈德 (Anne Schneider)對政策設計的內容進行了細化，將政策設計的內容劃分為:問題界定與目標追求、收益與負擔分配、政策的目標群體、規則、政策工具、執行結構、社會建構、評價標準、內在假設等幾個要素 (Schneider＆Sidney，2009)。所謂的政策設計的邏輯結構即是在政策工具、規則、合理性依據和潛在假設的共同作用下，將政策目標 (問題)與政策的執行機構和目標群體聯系起來。在此基礎上，金鐘燮則依據政策設計過程中參與者、政策目標以及權力基礎等要素的不同將政策設計的模式分為:危機設計、理性設計、漸進設計和社會設計四種 (金鐘燮，2008)。不同設計模式在公民參與目標以及權力基礎等方面有極大的差異。

政策設計的不同模式和內容的劃分，為正確理解政策設計提供了一個清晰的分析框架。因此，本文以安妮·施奈德和金鐘燮的劃分為基礎，運用文本分析的方法對我國群體性抗爭事件中的政策設計模式及其邏輯結構進行分析。

(二)我國群體性抗爭事件中的政策設計

由于群體性事件具有群體性、影響大、范圍廣等特點，因此，我國的行政、立法和司法機關先后出臺了大量的政策文本為處理群體性事件提供政策和法律支持 (表1)。

表1 群體性事件相關法律規定匯總表

續表

不同政策文本的側重點有所不同。其中，2004年由中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發的《中央處理信訪突出問題及群體性事件聯席會議〈關于積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見〉的通知》(以下簡稱《意見》)側重于對群體性事件的處理進行整體政策設計和制度規范，而《關于處置緊急治安事件有關事項的通知》則著眼于現場處理群體性治安事件的規定。《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國刑法》等現場管制和責任追究的法律、法規，則傾向于從法律維度為群體性事件的現場處理提供法律指導和歸責依據。因此，對于分析群體性抗爭事件的政策設計模式而言，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發的《意見》至關重要，它從總體上規定了當前政府處理群體性事件的總體框架。

以安妮·施奈德總結的政策設計要素為基礎，運用文本分析的方式，對以《意見》為主的政策進行分析，可以發現當前政府處理群體性抗爭事件的政策具有如下特征:

1.以維穩為主導的政策設計思路

根據《意見》規定，預防和處置群體性事件的政策目標包括維護群眾的合法權利和維持社會穩定大局兩個方面。在維護群眾利益方面，《意見》要求各級政府在制定各類社會政策時，需要在充分考慮最廣大人民的根本利益、在考慮群眾的理解和支持的基礎上制定和出臺政策措施，避免因決策不當或者失誤而侵害群眾利益，導致群體性事件發生。同時，要求強化工作指導和督促檢查，避免因法律法規和政策措施不落實或執行中存在違法違紀行為而侵害群眾合法利益，引發群體性事件。但從《意見》后文的政策設計內容來看，關于政策的科學決策和法律執行監督的具體規定卻幾乎沒有。與此形成鮮明對比的是，對穩定的強調則貫穿整個政策文本。在《意見》的工作責任追究部分，就明確提出，“堅持穩定壓倒一切的方針”。政策文本中對群眾利益的突出強調和具體設計內容時的社會穩定取向成為政策文本的突出特征 (圖1)。

圖1 政策取向的詞頻圖

2.基于突發事件定位的危機設計取向

一方面，危機設計是一種反應型政策設計方式，負責危機管理的公務人員強調形式主義、規則、規章和標準化操作程序的重要性，它們傾向于運用正式權威和權利來做出決策。另一方面，危機設計使得影響很多人的政策通常是由少數決策者短期做出的，而采取這樣的模式僅僅是因為對危機環境需要及時進行反應和處理。危機設計過程中，沒有公民參與，也沒有促進組織學習的動力和時間。從《意見》以及相關法律規定來看，在處理群體性事件的過程中，我國政策設計的危機取向較為明顯，主要表現在以下幾個方面:一是處理群體性事件的整體政策設計被置于突發事件的語境下，遵循突發事件處理的基本邏輯，如建立聯席會議制度、制定群體性事件的應急預案等等。二是從群體性事件的處理過程來看，其決策過程基本是一個封閉的政策過程，作為事件重要一方的群眾被排除在決策過程之外，信息收集和傳達工作，只依靠傳統官僚體系內部機構獨立完成。三是從責任追究制度來看，處理過程建立嚴格的工作責任制度，制度以穩定和群體性抗爭事件是否激化為標準對行政管理實行嚴格的問責制度。當前，處理群體性事件的制度設計主要包括全聯席會議機制、重點單位和重點地區的預先落實制度、公安機關信息的收集報告制度、各單位內部的定期排查制度以及應急預案制度和問責制度等。

3.以符號、權威、說服為主的政策工具選擇，慎用強制等負向激勵工具

從政策工具的內容來看，政策工具包括權威工具、激勵工具、能力工具、符號和勸服工具等 (Schneider＆Sidney，2009)。權威工具主要適用于官僚體系內部，用于指導行政機關及其人員的工作，但偶爾也會擴展到目標人群。權威工具是一系列由政府立法權威所支撐的聲明。這種聲明在特定環境下授權、禁止并要求人們從事特定的行為。權威工具暗含的假設是:即使在沒有明確激勵的條件下，人們依然會遵循法律的規定，對職責和法律的尊重內植于公民和公務人員的善良品質。激勵工具是由一系列可衡量收益的手段構成，這些手段既包括積極的激勵手段，同時也包括消極的懲罰手段，其暗含的假設是行為者效用最大化。激勵工具包含一系列的子類別:包括利誘、收費、支撐和強制。能力工具是指個體決策和從事特定的行為，提供信息、教育、訓練以及資源條件。這種工具假設激勵本身不是問題，但是目標人群缺乏采取行動所必需的信息、技巧以及資源等。符號和勸服工具假定人們會受到根植于價值和信念基礎上動機的影響，從而決定是否采取政策相關行為。它認為人們通常會從其對與錯等內在的價值判斷出發決定自身行為。符號和勸服工具通常會通過交流、輿論控制等手段來影響人們決策。從我國處理群體性抗爭事件的政策來看，我國群體性事件的處置大致采用了以符號、說服為主的政策工具選擇，慎用強制等負向激勵工具的工具運用模式。如在《意見》中強調“預防和處置群體性事件，要將法制宣傳、教育疏導工作貫穿整個過程。要通過新聞媒體、現場廣播、印發通告等方式，廣泛宣傳有關法律法規和政策，教育群眾遵守法律法規，依法維護自身合法權益”，要“慎用警力、慎用強制措施”。同時，根據相關法律的規定，在群體性事件的處理過程中，還有嚴格的新聞采編、報道和輿論宣傳制度。

4.屬地管理，分級負責，以基層黨委政府為核心的政策執行結構

從《意見》來看，處理規定了嚴格的屬地管理，以基層單位主責的責任制度。如《意見》的指導原則規定，群體性事件的處置遵循“屬地管理、分級負責和誰主管、誰負責的原則。群體性事件原則上由發生地的鄉鎮黨委、政府負責處置，必要時由縣處突領導小組召集研究，分管領導牽頭處理，責任部門或責任鄉鎮負責落實。引發事件的問題由有關單位及其主管部門負責解決。不得把本級應該解決的問題推給縣委、縣政府，不得把本單位、本部門應該解決的問題推向社會”。這種屬地管理力爭將問題解決在基層，但受制于基層的權威、能力以及合法性等方面的問題，從邏輯上來看，其在實際運行中可能會導致較多問題。烏坎事件的發生和演變在某種程度上證實了這種可能。

5.以人民內部矛盾為基準定位的目標人群建構

建構主義是受知識社會學和后結構主義語言學影響而興起一股社會學思潮。它強調不存在一種客觀“實在”，實在是社會建構的產物，其根植于一定社會和歷史的人們互動和協商的結果 (葉浩生，2008)。根據這一理論，同一問題的界定是特定文化和制度背景下群體互動的結果。從政策設計的角度來講，在建構主義視角下，同一目標人群或事件，受制于不同文化和制度環境，會被建構成不同的“真實”，這一現象對政策設計極為重要。因為就同一事件而言，政策的制定者或目標人群同時在對事件中對方的行為進行建構，這是動態演變的過程。在《意見》中，政策文本將政策適用的范圍界定為因人民內部矛盾而引起的群體性事件，這本身就預設了一個事件性質確定的過程。這一過程對決策者準確了解、把握不同群體對事件和行為的建構差異提出了較高要求 (表2)。

表2 我國處理群體性事件的政策設計特征

續表

(三)當前政策設計的內在邏輯

總結我國處理群體性事件的政策可以發現，一方面政策框架和內容有其內在的邏輯結構和特點;另一方面，其政策設計暗含一系列行為假設和前提。這些假設構成當前群體性抗爭事件中政策設計的有效邏輯前提。

1.政策設計的主要邏輯及其行為假設

以維穩為主導，同時強調保護人民群眾合法利益的政策設計模式，要求在維持社會穩定和人民群眾合理利益之間，必須保持其內在的一致性。為確保這種內在的一致性，《意見》規定了社會利益的協調機制以及對政府決策的科學化、民主化以及執法合法化的要求。這些要求的嚴格執行構成了政策目標均衡實現的邏輯前提。而要保證這些要求得到執行，就要求政府有著極為完善的執行監督能力、信息收集能力。對于政策工具的選擇而言，各類工具的有效性也取決于一系列獨特的行為假設。例如，權威工具往往與激勵工具相關，在沒有明確的激勵條件下，對權威工具的運用就依賴于人們遵循法律的自覺性。也就是說，對群體性抗爭事件中群眾進行普法教育的有效性依賴于對“公民善良”品質的信任。符號和勸服工具運用則假定人們會受到根植于價值和信念基礎上動機的影響，從而決定是否采取政策相關行為。符合和勸服工具試圖通過影響和利用人們認知過程中的決策偏差來實習其政策目的。但值得注意的是，無論是輿論控制還是說服教育，其總是假設群眾在輿論面前是無力的，輿論引導和教育總會引起人們認知的變化。而這一假設在當前自媒體時代正受到嚴重的挑戰。而強制工具則會導致群眾和政府之間較為激烈的對抗，對這種工具的運用必須是審慎的，否則其極容易導致群體矛盾的激化。最后，政策工具的運用和事件的處理依賴于人。當前的政策設計模式選擇了相對封閉的危機設計模式，這種模式要求領導者是完全理性的，其通常假設領導者有能力掌握完全的信息，并能窮盡各種政策設計方案 (表3)。

表3 政策要素的行為假設

2.放松政策假設條件的可能后果

建立在諸多假設基礎上的處理群體性事件的政策設計，其有效執行依賴于各種假設條件的滿足。當放松各類假設條件時，政策執行便可能出現“政策失靈”。如當前屢見報端的各類攔訪和截訪行為。圖2從政策設計的邏輯出發，提供了一個可能的解釋框架。

圖2 放松條件下的可能政策后果

如圖2所示，當前我國處理群體性事件采取的是屬地管理，基層為主的相對封閉的政策設計模式。在這種政策框架下，地方政府要合理的處理群體性事件的前提為其必須與事件本身所涉及的利益無關，當基層政府與事件的訴求對象有一定利害關系或其能力無法處理事件時，在維穩的高壓下，其必然傾向于采取控制、欺騙等維穩措施。而這一措施的執行，就為事件的進一步擴大和發展埋下了伏筆。在烏坎事件中，這一邏輯表現得較為明顯。不僅如此，從烏坎事件的最后解決來看，它還為正確處理群體性事件提供了一種不同于封閉、半封閉危機設計的可能方案。

四 烏坎邏輯:社會建構納入政策設計后的“轉機”

2011年的烏坎事件因其組織化程度高，社會影響廣泛，處理過程曲折等諸多特點被賦予政府處理群體性事件的“國家樣本”意義。因此，本文選擇烏坎事件作為典型案例，以清華大學公共管理學院社會管理創新課題組前后兩次前往烏坎調研的深度訪談資料為基礎;同時，參考其他的調研資料和新聞報道進行分析。

采用經驗性的事實材料具體論述我國處理群體性抗爭事件的政策設計特征，進一步驗證本文通過政策要素的行為假設提出的新解釋框架。最后，從烏坎事件的后續處理過程中引入的社會建構理念，發現、提煉適合中國處理群體性抗爭事件的政策設計模式。

烏坎事件走入公眾視野始于2011年9月21日，但烏坎村民為土地等問題進行的維權行動此前早已開始。為完整理解整個事件，我們將其劃分為醞釀階段、抗爭初期、抗爭中期、抗爭后期、事件平息五個階段，具體解剖政府的動態處理過程以及政策效果。

(一)第一階段 (醞釀階段)

烏坎村在暴發群體性抗爭事件之前，村民經歷了長達兩年多的合法上訪無果的醞釀階段。從2009年4月3日開始，村內一批關注村土地問題的青年人組成“熱血青年團”，開始了維權上訪之路，曾先后到陸豐市、汕尾市、廣東省各級政府相關部門就進行8次上訪。這期間，村民采取溫和、合法的常規方法，但村干部采取了勸說、阻撓甚至威脅等手段:通過嚴密監控青年團的行動，組織力量及時回收傳單和公告，消除影響，動員包括家長、工作單位在內的社會力量對上訪進行干預阻撓;縣信訪部門整體上是消極拖延的態度，雖未出現拒絕接訪的情況，但接訪后沒有后續的處理。烏坎村兩委是村民訴求的直接利益相關方，必然傾向于向上隱瞞，掩蓋事實;對下則利用手中的權力，采取勸阻、干預等手段進行控制。縣級政府在積極處理基層上訪方面缺乏能力和動力，在上訪尚未造成相當的社會影響之前，他們難有實質的行動，這些都加劇了村民訴求行動的進一步升級。多年的制度內上訪行為無果，一方面，使得矛盾不斷加深，村民進行群體性抗爭的可能性不斷增大;另一方面，也使“熱血青年團”在村民中的聲望和力量不斷擴大。

(二)第二階段 (抗爭初期)

2011年3月14日村民進行了最后一次上訪，他們得出“上訪沒有用”的結果。在“向更上級政府 (中央)上訪”還是“動員更多的人參加”之間，村民選擇了后者。由此，事件轉入第二階段，由制度內合法上訪向制度外群體性抗爭升級。這一階段發生了兩起關鍵事件:一是9月21日村民為土地問題到陸豐市 (縣級)政府集體上訪，其后引發打砸治安事件，警方抓捕了少數村民;二是由于汕尾市政府派出大批警察和武警進駐烏坎村，導致村民與警察發生大規模沖突，警察和村民均有數十人受傷，前往處置事件的政府官員一度被村民圍困在邊防派出所。針對村民的利益訴求，陸豐市、東海鎮政府進行了回應，對打砸、堵塞交通、財物破壞等危害社會秩序、違反法律的行為，相關部門動用強制政策工具進行維穩。激烈的沖突充分表明村民與縣級政府之間存在著較為激烈的對抗情緒，存在嚴重的信任危機。 “請一個武警花3000塊”及“警察打死了2個小孩”等謠言被村民輕易相信，并直接導致了事態的惡化，出自各級政府官員的解釋反而不被相信。喪失了基本信任的政府在處理群體性抗爭事件時，所進行的溝通、解釋和承諾的效果都將難以保證。9月22日晚，陸豐宣傳部在汕尾市人民政府門戶網上刊發題為《陸豐市東海鎮烏坎村發生少數村民聚眾滋事故意毀壞財物案件》的新聞通稿，該通稿將“9·21”村民集體上訪和“9·22”警民沖突事件定性為“在少數村民的煽動下的非正常上訪”行為以及“在少數村民的煽動下的打砸破壞”行為。這樣的目標人群建構和事件定性反映了地方政府對村民的行動所持有的強硬態度，也反映了政府官員對村民的合法權益訴求的尊重不足，為后續事態的惡化埋下了伏筆。

(三)第三階段 (抗爭中期)

暴力事件發生后，縣政府對村民的訴求進行了回應，答應處理村民提出的關于土地、村務和村委會選舉三個方面的訴求，并定于9月23日與村民代表進行談判。村民的情緒也有所平復，雙方展開談判，事件進入第三階段。這一階段，陸豐市政府成立了專門工作組，采用了談判、政策宣傳、說服等政策工具來回應村民的訴求，工作組進村展開事件調查等具體行動，取得了一定的進展，包括:釋放因參與打砸被拘留的四名青年;承認村自選產生的理事會的合法性并與之進行合作;對涉事的村干部予以免職，并立案審查;承諾對工廠污染問題進行處置等。同時政府也提出了相應要求:“希望村民代表、外出鄉賢盡量做好村民的工作，一是不要罷市、罷漁;二是不要上訪;三是不要游行。”由此看出，政府處理的政策落腳點仍然是維穩，只要不鬧就可以。在未就打砸者是否違反了相關法律進行結案的情況下，輕易釋放了參與打砸的村民，這種做法雖然有助于緩和村民的情緒，但也嚴重削弱了政府的權威和行為的合法性。

政府維穩的努力并沒有取得預想的成功，群體性抗爭事件進一步升級。村民不滿的直接導火索就是政府對事件的定性和所持的負面評價，使得村民對政府的信任進一步減低，對抗性情緒再度被點燃。9月23日，《南方日報》等國內媒體，根據陸豐市政府官方新聞通稿的描述第一次報道了“烏坎事件”。村民認為新聞報道“嚴重失實”，并由此得出“大陸媒體不可信”的結論，認為 “(他們)真的是吃人民的飯菜，做貪官的喉舌”。由此，一方面，香港等境外媒體迅速得到村民的信任，縣政府和官方媒體幾乎失去了輿論的影響力和引導力，宣傳、教育、輿論控制等常規政策工具都已“失靈”。另一方面，境外媒體的過度介入，成為官方一直認定烏坎事件有境外勢力參與的原因，阻礙了后續雙方的互信。這一轉折造成村民再次舉行罷漁、罷市、大游行;政府全力勸阻無效——村民再次對官方后續報道失實不滿，認為政府在“淡化村民抗爭的力量，‘抹黑’組織者正義的行動”，利用境外媒體和網絡開展積極主動的信息發布，擴大影響;政府官方輿論引導失效，烏坎事件成為社會關注的焦點。

為什么會產生這樣的結果?結合政策設計框架分析事件過程，主要有以下兩個原因。第一，政府與民眾對事態嚴重性的認知存在差異，以往以利益滿足為手段的維穩策略失效。自認“比以往任何一次上訪都認真對待”處理此事的當地政府對村民的行為感到不可理解。鄭雁雄在一次會議上說“你們村里面鬧的結果不是要這個實際利益嗎?那你何苦不對話呢?何苦去搞一些過激行為去炒呢?”政府官員的不理解源于一貫認為群體抗爭的核心目標只是利益，只要滿足了相關利益訴求，事情就會自然平息。從利益角度來認知群體性抗爭的一貫做法，不僅讓官員難以理解村民行為，也使官員對事件發展演變的軌跡產生誤判，一定程度上影響了對事件的認知和解決。第一階段，烏坎“愛國者一號”QQ群中以《國際人權公約》和《聯合國反腐敗公約》作為動員教育材料，后來“熱血青年團”提出“罷免村官，落實選舉，改選村委會”等具有政治權利性質的目標，都充分說明在多次上訪無果的情況下，村民已經對基層政府失去基本信任，抗爭訴求已經從最初的物質利益轉化到了政治權利等層次更高、自治性更強的政治、經濟等廣泛權利。11月21日大規模集體上訪前，精神領袖林祖鑾進行最后動員:“他們 (薛昌等人，即原村委書記等干部)在9月26日向上級有關單位說，烏坎的事搞定了，一切問題搞清楚了。事實是不是這樣呢?你知，我知，天知，地知!現在的上訪，就是給個別人一個有力的巴掌!”由此可見，村民訴求已經在抗爭過程中發生了改變，已經不僅在謀求物質利益的實現，也在尋求尊重和權利，希望從原村委會那里奪回屬于村民的話語權。縣政府對烏坎事件進行的定性是單方面封閉決策的結果，缺乏與當事村民的有效溝通，村民的再次抗爭反而加劇了政府處理的難度。第二，政府與民眾之間的信息傳播與溝通存在障礙，嚴重削弱了政府的控制能力。村民通過主動聯系境外媒體和網絡信息發布，獲得了信息傳播的自主權，產生了空前的社會影響。不僅政府失去了對信息的管控，而且官方媒體也喪失了基本的公信力，政府發出的信息不能清晰、準確地為村民獲得和認知，甚至可能被誤解或者扭曲。

(四)第四階段 (抗爭后期)

外部輿論的持續發酵，長達幾個月的維穩努力無果，烏坎已經成為社會關注的焦點，加之汕尾市政府對事件定性的根本改變，使一度有所緩和的事態再度升級，事件進入第四個階段。12月10日，汕尾市政府對烏坎事件有新的定性:“整個事件主要是村內矛盾。但采取了錯誤的做法，境外的某些機構、勢力和媒體與烏坎村事件確實有一定關系。”為維護秩序，守住“法律的底線”，政府的行動由被動應對轉向強力施壓。汕尾市政府對村理事會的5名骨干成員進行抓捕，陸豐公安局接連發布了《關于再次敦促烏坎系列案件違法犯罪嫌疑人投案自首的通告》等通告，并在烏坎村內外反復播報宣傳;在進村的路口設置關卡，阻止無關人員 (特別是媒體)進村。感受到壓力的村民，開始轉換抗爭策略和抗爭態度，主動通過媒體表明不反中央政府，僅僅維權的政治立場。但被捕村民薛錦波的突然死亡，又讓村民對政府的不信任和對抗情緒再度升級，村民進行了針鋒相對的封村行為，拒絕政府人員進村，拒絕溝通合作，對抗程度加劇。政府的強制政策工具沒有起效，更是將已高度緊張的官民對峙推向了白熱化。

(五)第五階段 (事件平息)

雙方劍拔弩張之時，省級政府開始作為處理事件的執行機構。11月20日，廣東省委領導出面表態，使緊張的對抗迅速轉為相對平和的理性對話，事件峰回路轉。省委組織專門工作組與村代表進行了會議溝通，政府滿足了村民關于釋放被捕成員，歸還薛錦波遺體，承認理事會合法性的三點訴求。省委工作組重新進入烏坎村進行相關調查處理，激烈的對抗很快結束，事件處置回歸到官民協商溝通的正軌上來，后續選舉、土地問題等得到有序展開。

廣東省省委的介入很快扭轉了局勢，究其原因，主要包括三方面:第一，省政府與烏坎村無直接的現實利益關系，而且村民與省政府的信任關系沒有被打破，政府與村民易實現基本的信任;第二，村民一直強調的“中央有青天”的認知使其對省級政府的介入有一定的預期，對其能力有一定的期待;最重要的是，省級政府重視通過平等、理性的對話，和抗爭主體一起進行政策設計，實現抗爭訴求的社會建構;在滿足村民相關利益訴求的同時，尊重村民事務權利表達。省級政府對烏坎事件進行了新的定性，承認了村民自治理事會等自組織的合法性，認同村民訴求的合理性:“雖有過激行為，但可理解，且不追究”，并根據現實情況，首先開展完全由村民主導的村民自治委員會選舉，滿足村民的選舉訴求，用實際行動逐漸實現村民的抗爭訴求。

(六)“烏坎轉機”的經驗

五個階段大致勾勒出了烏坎事件從發端、抗爭到平息的過程。(最后民主選舉和協商屬于結束群體性抗爭事件之后的階段，本文未加討論)從中我們看出省、市、鎮各級政府確實按照中央有關處置群體性事件的相關規定開展工作:本級政府及時出面回應，耐心解釋，維護村民的利益，慎用強力手段，力圖在本級解決問題，平息事態等等。省委在后期總結中對基層政府的工作給予了肯定:“黨委政府在處置事件過程中沒有明顯不當;認真解決問題和依法打擊犯罪取得了明顯效果。”但前期政府的努力沒有成效，事態沒有得到控制是事實，為此，政府官員也深感壓力很大，“現在只有一批人，感覺到一年比一年艱苦。誰呢?當干部的，包括我。……以前的市委書記哪有這么累，什么事都得管。權力一天比一天小，手段一天比一天少，責任一天比一天大。老百姓一天比一天胃口高，一天比一天聰明，一天比一天難管” (汕尾市委書記鄭雁雄語)。現行的處置群體性事件的政策在烏坎事件處理過程中受到了挑戰。處理群體性抗爭事件的相關政策所暗含的重要假設包括基層政府利益中立，基層政府具有輿論引導與控制能力、信息獲取能力、處置控制能力等，在烏坎事件中都不具備或者不完全具備，這樣直接導致了前期的“政策失靈”。中國社會正發生著深刻的變化，傳統維穩式的政策設計模式在處理群體性抗爭事件的過程中已經難以奏效。最后階段，廣東省委主動與抗爭主體進行平等協商對話，吸納抗爭領袖參與政策設計過程，采用社會建構理念重新定性事件和抗爭行為，正是促成“烏坎轉機”的關鍵所在 (見表4)。

表4 烏坎事件分析一覽表

續表

五 結論與討論

烏坎事件的發展變化啟示我們，群體性抗爭事件本身就是一個動態過程:抗爭主體的方案完整度、組織化程度、沖突程度、信息可達程度、抗爭對象的態度反應等具體情境都造成了事件朝著不同的方向進行轉變。在差異化時空條件下，不可能把影響行動發生和發展的各種因素放置在一個理論模型中，并據此對任何一種集體行動給予指導性解釋，只有依據具體的社會情境，才能提供可以解釋的模型 (曾鵬、羅觀翠，2006)。而且近些年來，隨著民主理念、政治參與意識的不斷增強，中國公民已不僅僅只為涉及個人具體利益的事件抗爭，公民主體性的認知使得“一般人群”的抗爭逐漸成為可能 (何艷玲、陳曉運，2012)。出現了為了權利和尊嚴進行抗爭的變化趨勢，很多演變成了權利性群體性抗爭事件。這類參與階層不斷擴大，抗爭訴求由物質利益轉向政治、文化等權利的抗爭趨勢愈發明顯(應星，2012)。同時，群體性抗爭事件的組織性程度也在不斷加強，通過抗爭主體社會網絡的連接，組織化程度和理性化程度都在增強 (黃貴榮，2010)。抗爭主體內部平等討論、協商基礎上產生的解決方案也是抗爭事件中關鍵的策略性手段，抗爭主體正在由“批評者”向“建議者”轉化，應對不斷變化的抗爭過程的能力正在不斷增強。與此同時，互聯網的發展，更是給群體性抗爭事件帶來了重大變化，愈來愈多的群體性抗爭事件使用互聯網等現代傳播手段進行動員和抗議 (婁成武、劉力銳，2010)。群體性抗爭事件的參與者廣泛利用互聯網等新技術，突破政府的管制，進行更加自主性的信息傳播 (Yang，2012)，對內引導運動訴求、調整目標，達成集體認同的建構，對外則是擴大事件的影響，試圖利用社會輿論的廣泛關注進一步促進事件的解決 (曾繁旭等，2013)。

抗爭主體權利意識凸顯，抗爭過程組織性、策略性、理性化程度的不斷增強，同時利用互聯網等新技術進行抗爭動員和信息傳播的能力日漸提升，都是目前群體性抗爭事件的主要發展趨勢。與此相適應，群體性抗爭事件的政策設計也應該反映這種動態變化，需要“從過程階段進行研究，將群體性抗爭事件由靜態的結構轉向由若干變化事件所構成的動態過程研究”(孫立平，2000)。應該認識到，群體性抗爭行動中，行動者是嵌入社會并被社會性地構成的存在，并且在與其他行動者的互動中改變其界限與特征 (王國勤，2007b)。抗爭主體以及抗爭對象的認知在互動的過程中不斷地變化。具體來講，在群體性抗爭事件中，就是各級政府及其代理人和抗爭主體進行著持續互動，而這種互動本質上是影響社會控制后果的重要因素 (劉能，2008)。政府的處理政策在其中扮演著重要的角色。因此，在不同的具體情境中，適當采用社會建構的政策設計要素，積極與抗爭主體進行溝通、交流，引入開放互動式的政策設計模式，讓抗爭主體參與決策過程，對于群體性抗爭事件的走向尤為重要。

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