充分發揮黨組織在基層群眾自治中的作用

洪萍++杜學峰++胡曉亞++陳韻

[摘 要]目前，以村居民自治為主要內容的基層群眾自治成為中國的四大政治制度之一。但長期以來，由于基層群眾自治資源短缺，加上村居行政化傾向，村居民自治難以有效推進。在這種背景下，重提黨的政治和組織優勢，強調在黨的領導下，用好黨組織的資源，通過創新基層黨建理念，改進基層黨組織的工作方式，豐富自治載體和完善決策機制，發展社會組織，培育自治骨干，擴大群眾有序參與，以及注重資源整合，加大保障力度等措施，進一步充分發揮黨組織在基層群眾自治中的作用。

黨組織；基層群眾自治；作用

[關鍵詞]

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）12-0045-03

基層群眾自治是依托基層群眾自治組織直接行使民主權利，實行自我管理、自我教育、自我服務的制度與實踐。基層群眾自治工作須在黨的領導下，充分發揮在價值引領、組織動員、支持服務、統籌協調和凝聚骨干的主導作用。上海市奉賢區黨建研究會專項課題組，對5個鎮和20余個村（居）委及社會組織進行了細致的調研，對當前在村（居）民自治中黨組織發揮作用的情況、存在的問題等進行了分析和梳理，并在此基礎上提出進一步推進的思路和對策建議。

一、基層黨組織在推進基層群眾自治工作方面的探索與實踐

（一）黨組織發揮政治優勢和組織優勢，為群眾協商議事搭建平臺，拓寬群眾自治參與渠道。村民委員會和居民委員會是組織基層群眾開展民主自治的基本形式和主要平臺。近年來，奉賢區鎮兩級黨委在領導村居民開展群眾自治的過程中，在主要依托村居民（代表）大會進行民主自治的基礎上，重點在農村和社區分別搭建了村民議事會和居民自治家園理事會等新型的載體和平臺，為基層群眾協商議事提供更加便利的渠道。如金匯鎮的村（居）民議事中心、南橋鎮的“睦鄰客堂間”、莊行鎮的“農村宅基課堂”以及海灣鎮的“百姓心語坊”、“溫馨家園平臺”等。這些平臺為基層群眾自治工作提供了更富包容性、開放性和靈活性的民主協商議事載體，方便村（居）民參與民主議事。

（二）黨組織注重價值引領和組織動員，發展各類社會組織，凝聚基層群眾自治力量。社會組織是推進基層群眾自治工作的重要依靠力量。近年來，全區各級黨組織增強了社會組織的培育意識，先后發展了包括養老、調解、安保、宣傳和志愿者服務等在內的各種類型的社會組織，并有效地發揮這些組織在反映群眾訴求、協調利益和化解矛盾等方面的作用。如以養老服務為主要內容的四團鎮的“老年大學”、南橋鎮的“樂夕陽”居家服務隊，以調解民間矛盾為工作方向的莊行鎮的“宅基老娘舅”、南橋鎮的“一米陽光”社區老娘舅工作室、海灣鎮的孫桂英工作室等，維護社區治安方面的有南橋鎮的“金哨子”護樓隊等，宣傳方面的有莊行鎮的“小喇叭”自治小隊、四團鎮的“金鳳凰服務隊”等，志愿服務方面的有四團鎮的“五四紅志愿者服務隊”、海灣鎮的志愿者協會等。社會自治組織的骨干多是有文藝特長或者熱衷公益事業的退休黨員，與群眾接觸多、在群眾中有威信，他們帶領自治組織在各自的區域內發揮重要作用，成為黨組織領導下的基層群眾自治工作的重要依托。

（三）黨組織帶頭遵守和執行法律法規，健全基層民主政治制度，依法保障群眾自治權利。民主制度是基層群眾自治工作的基石。在各級黨組織的領導和較長時期的基層民主建設實踐中，基層民主制度得到逐步健全和完善，群眾自治工作規范運作。一是堅持依法民主選舉。2012年全區采用“公推直選”方式對任期屆滿的村居黨組織進行換屆選舉，村居委會100%按時完成選舉，村委會海選比例達97.4%，居委會直選比例為91.36%。二是完善民主決策機制。在全區村居層面全面推行“四議兩公開”，努力改善村居“兩委”決策機制，在決策議事內容上，進一步增加由群眾提出的議題比重，在決策議事過程中，增加民主協商程序，使更多村居民參與議事和協商。三是豐富民主管理內容。一些關乎民生的新內容和新領域比如社區停車、居家養老、寵物飼養等也逐漸進入了基層群眾討論和協商的范疇。四是創新民主監督機制。全面建立以村（居）務公開、黨務公開、財務公開為主要內容的監督制度，通過村（居）務公開欄、農信機、意見箱、調查走訪等方式將相關情況向村（居）民公開并宣傳通報，主動接受村（居）民評議和監督。

二、當前推進基層群眾自治工作方面存在的主要問題

（一）認識不足限制基層群眾自治工作的開展。根據對全區村居主要干部進行的問卷調查，超過80%的基層干部認可基層群眾自治工作在密切聯系群眾，維護群眾合理利益訴求，實現群眾自我管理、自我服務、自我教育與自我監督等方面的積極意義。但也存在一些模糊認識，整體上看，他們對基層群眾自治工作在認識方面還很不到位。一是對推動基層群眾自治這項工作的價值意義認識不清，沒有充分認識到基層群眾自治是推進社會主義民主政治制度建設的重要內容，是匯聚民意，化解社會矛盾，提高群眾民主自治能力的重要途徑；二是對落實群眾自治權的法定要求認識不到位。村居民自治是法律賦予的權利，基層黨組織應當依照憲法和法律，支持和保障村居民開展自治活動、直接行使民主權利。村干部普遍對此認識不足；三是對村居自治的定位把握不清。基層干部經常把村居民的自治權與黨組織的領導權對立起來，黨組織對于群眾自治工作放任不管者有之，包辦代替者有之。

（二）能力不夠影響基層群眾自治工作的成效。調研發現，目前基層群眾普遍存在民主參與意識不強，參與的自覺性不高，民主參與能力欠缺，需要黨組織加強對群眾民主自治的引導，但是黨組織并沒有很好的發揮作用。據調查，68.8%的村居支部書記承認在推進群眾自治工作方面缺乏有效的辦法和途徑，感到力不從心。一方面是人力資源不足。由于長期以來對社會組織培育不夠，對群眾自治骨干和黨員在社區作用發揮缺乏有效激勵，群眾自治工作難以形成有效的人力支撐。另一方面是相當一部分的村居書記主任“一肩挑”，黨務工作與行政工作混同運作，牽扯了村居黨組織引領和推進群眾自治工作的精力。

（三）民主運作機制不健全制約基層群眾自治工作的落實。健全而完善的機制是保障群眾自治工作落到實處的重要因素。在機制和制度建設方面，與基層群眾自治工作發展要求相比還明顯滯后。一是信息公開機制不健全。盡管落實黨務公開、財務公開、村（居）務公開上級都有明確要求，但在村居層面由于信息公開缺乏有效的監督與考核機制，仍有相當一部分村居沒有全面推開或者落實到位。二是協商議事機制還需要完善。盡管在全區探索建立并推廣村居民議事中心為基層群眾的民主參與和利益表達提供了可操作的渠道和平臺，但與作為傳統的民主自治主要平臺的村居委員會（村居代表大會）如何配合使用，充分保障村居代表大會的最高決策權，相關程序與機制還需要健全和完善。三是民主決策機制還需改善。特別是村居“兩委”決策機制還存在著議題來源單一、議事過程以及決策實施過程中群眾參與不足、積極性調動不夠等問題。

（四）保障不力牽制基層群眾自治工作的發展。基層群眾自治工作要落實到位，需要相關的人力、財力和物力等相關保障。目前奉賢區群眾自治工作在保障方面還存在薄弱環節：一是對基層干部和自治骨干缺乏激勵機制，積極性難以有效調動。二是財力支持不足。隨著農村撤并和城市社區規模的大型化發展，群眾自治的實際運作難度加大，基層自治財力支持十分有限，要做實做好群眾自治工作難免捉襟見肘。三是自治資源被擠占嚴重。由于村居黨組織承擔著越來越多的行政事務，群眾自治工作的空間遭到壓縮，這既牽扯了黨組織的工作精力，又擠占了村居自治工作的物質和社會資源。

三、促進基層黨組織在群眾自治中充分發揮作用的思路與對策

（一）創新基層黨建理念，改進基層黨組織工作方式，增強基層組織對群眾自治工作的領導力。

1.創新基層黨建理念。順應政黨回歸社會的政治邏輯，基層黨組織要加快實現功能轉型。一是注重政治引領。發揮黨組織在村居自治中把握政治方向的作用，保障村居自治不偏離主流價值要求和正確的政治方向。二是確立法治思維。基層黨組織要帶領村居委員會嚴格執行基層群眾自治方面的法律法規，依法保障群眾的主體地位和自治權利。三是強化服務意識。要以服務型黨組織建設為切入點，做好基層群眾自治的“引路人”，在服務當中達成對群眾的動員、引導，從而提高黨組織的影響力。

2.改進基層黨組織的工作方式。改變由于慣性影響一直沿襲下來的黨組織依靠行政資源、借助行政手段管理基層社會事務的思路和行為方式，重點實現三個轉變：即由管理型向服務型轉變、由簡單的行政命令手段向民主協商手段轉變、由封閉的辦事方式向公開的方式轉變，寓管理于服務中，切實在價值引領、組織動員、支持服務、統籌協調、凝聚骨干方面發揮主導作用。

3.發揮黨員示范引領作用。創新黨員活動方式，拓寬黨員在村居的活動領域和服務渠道，繼續落實好黨員責任制、黨員設崗定責制、黨員承諾制等行之有效的制度。健全考核激勵機制，提高流動黨員、在職黨員、退休黨員參與城鄉社區建設的積極性，全面推進黨員志愿者工作。引導黨員通過民主選舉、組織選任等辦法擔任樓組長、村民小組長、群眾團隊負責人、自治委員會負責人，在涉及群眾利益的重大問題上以及自治組織建設中，發揮引領群眾、組織群眾，提高群眾民主參與能力的作用。

（二）堅持改革創新，著力豐富自治載體和完善決策機制，提升基層群眾自治實效。

1.建立“自治清單”。要充分尊重并認真落實基層群眾的自治權，嚴格界定村居民自治事項內容，凡是依照法律法規應當由村居民自治的事情堅決交給村居自治組織解決。依法屬于村居民自治事項，要以“自治清單”的方式列明，把自治內容與按照有關法律法規或政策需要村居配合履行的行政事項界限劃清。

2.擴展自治載體。立足于方便基層群眾協商議事，按照包容性、開放性和靈活性的原則，進一步創新自治載體，完善自治功能。繼續推進村居民議事會機制的全覆蓋，根據群眾自治事項和不同情況靈活設置自治范圍和自治方式。借助互聯網、微博、微信等新媒體，建立網上自治平臺，為基層群眾協商議事、交流互動提供空間。

3.完善決策機制。村居議決重大事項，在議題選擇上增加群眾或其他各類組織提出的比重。建立和完善基層民主協商程序，把群眾參與落實到決策前、決策中和決策項目實施的全過程。繼續落實與完善村居務公開、財務公開以及黨務公開制度，加強上級黨組織與基層群眾對村居“兩委”決策與公開制度落實情況的監督。

（三）發展社會組織，培育自治骨干，擴大群眾有序參與，進一步夯實群眾自治工作的基礎。

1.大力發展社會組織。探索多渠道多層面培育社會組織的思路和辦法。根據不同群體的興趣、愛好和需求等因需培育，增強社會組織的廣泛性；按照社會事務的業務性質、內容、領域因性培育，提高社會組織的專業性；根據當地人口特征、群眾需求以及社會發展的需要因地培育，突出社會組織的地域特色。構建基層黨組織領導，村（居）委、群眾團隊、專業服務組織等共同發展的自治體系。

2.積極培育自治骨干。加強黨小組長、黨員骨干、樓組長、村民小組長、各類群眾團隊負責人、業委會負責人、社區內各類代表人士的培訓、服務、引領工作。通過群眾推薦、組織考察發現、提供培訓鍛煉機會等方式，培育群眾自治骨干力量。

3.擴大群眾有序參與。擴大各類組織在村居公共事務的參與，推進政府購買服務機制，實施契約化、項目化管理，引導自治組織積極參與公共服務和公共事務治理。靈活設置村民議事會、自治家園理事會，構建多種形式的民主協商議事平臺，充分吸納基層群眾和各類組織的參與。在完善來奉人員管理委員會的基礎上，開展外來務工人員參加居住地選舉的試點工作。

（四）注重資源整合，加大保障力度，切實為基層群眾自治工作提供強有力支撐。

1.整合各類政治資源。一是以推進區域化黨建為抓手，引導區域內各類機構、單位及社會組織積極參與服務基層群眾的工作。二是加強黨建聯建工作，繼續做好“雙結對”工作，加強企業、機關、事業單位與村居的結對工作。三是注意挖掘轄區內的政治資源，充分發揮區域內“兩代表一委員”的作用，在民主意識、民主參與能力的培育方面加強對各級各類負責人的服務和引領。

2.加大對基層自治的保障和支持。完善扶持政策，加大對村居民自治的資金、項目和技術支持。將村居自治工作所需經費納入財政預算，規范對自治專項經費的管理、使用和監督，同時通過企業贊助、機構和個人捐助以及其他基金項目等途徑，為群眾自治提供經費支持。推進政府購買服務項目的策劃與公開發布。設立鎮、社區的自治金項目，由居民根據需求提出項目，鎮、社區采取項目購買的辦法推進居民自我管理、自我服務、自我教育。

3.協調政府管理和群眾自治關系。對依照有關法律法規或政策需要村居配合履行的行政事項，區鎮黨委要嚴格把關。建議在區鎮兩級黨委建立政府向村居下派工作任務的監管機制，政府條線部門需要村居協助完成的事務需提前向區鎮黨委報批。建立社區公共服務事項準入機制，凡委托給居、村委會辦理的服務事項，應實行權隨責走、費隨事轉。大幅度減少政府職能部門向村居轉嫁責任，違規或隨意指派任務，切實為村居委會“減負”，為村居民自治釋放空間，促進村居民自治質量的提高。

作者單位：中共奉賢區委黨校

責任編輯：趙 菲