南京國民政府時期中國國民黨基層黨組織建設

2014-12-15 06:14:36吳伯奎

上海黨史與黨建 2014年12期

吳伯奎

[摘要]南京國民政府時期，中國國民黨力求強化黨對國家的控制，不斷進行改組建設，其基層組織區分部和后來引入的黨小組的組織化狀況和作用幾經變遷，但其基層黨建實踐始終存在無法清理的積弊，其教訓深刻。

南京國民政府時期；中國國民黨；基層組織；建設

[關鍵詞]

[中圖分類號] D693；K26 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）12-0016-03

中國國民黨建立起南京國民政府，并宣稱“以黨治國”[1]。然而中國國民黨并沒有能夠整合當時國內不同的政治和社會力量，進而實現國家現代化目標，這跟其并沒有能夠滲透到社會基層密切相關。當我們分析中國國民黨“以黨治國”的制度性缺陷時，其組織建設，特別是基層黨組織建設，就成了一個繞不開的非常重要的問題。

一、南京國民政府成立之前中國國民黨的基層組織建設

中國國民黨自興中會至中華革命黨時期，活動據點多在海外，加之孫中山更多的依賴自己指定人員來運營黨，不關心組織形成，國內因而幾乎沒有組織基礎。武昌起義后章太炎提出的“革命軍起，革命黨消”觀點之所以能一唱百和，固然同當時國人對政黨的認識有關，但也同國民黨缺乏基層組織，不能吸納民眾參與政治有莫大關系。到1919年，孫中山將中華革命黨改組為中國國民黨，是年10月10日頒布《中國國民黨規約》，充實了黨員的規定，還就有關組織規定提出：本黨設本部在上海，總理全黨事務。本黨在國內及海外華僑所在地設黨總支、支部、分部。然而除此規定外，并無組織建設的細則，其黨組織建設還沒有效開啟。

到1923年，國共兩黨已經開始醞釀合作。11月廣州召開中國國民黨廣州市全體黨員會議，通過《中國國民黨章程草案》[2]，完備了國民黨的組織，草案提出兩大方針：即下級黨部受上級黨部管轄，各地方固有問題地方黨部有自由處理權，實際上體現了中央集權與地方分權的結合。草案樹立起國民黨的組織架構，依次為：中央最高黨部——省黨部——縣黨部——區黨部——區分部；中央設全國代表大會和中央執行委員會，地方各級也相應設立地方代表大會（或黨員大會）和地方執行委員會，并就各級黨代表大會和執行委員會的職權作出規定。并明確提出，區分部為黨的基層組織，經縣執行委員會審查，由五名以上黨員組成；區分部執行委員會由三人組成，執行日常黨務；還規定區分部的職責。該組織法有蘇聯共產黨組織法的明顯痕跡，實際上草案本身就是在共產國際代表鮑羅廷的幫助下制定的。

不過，在國民黨沒有充分控制國家政權時期，該組織法難以充分實施。例如，據1926年10月發表的中國國民黨中央組織部的調查，全國25個省正式成立省黨部的近13個省[3]；即使在國民黨勢力影響范圍內的各省，正式成立縣黨部的比例都在50%以下，更遑論基層組織的建立了；湖南、湖北、廣東以接近組織法的形態成立了黨組織，但主要是中國共產黨的運作所致。周恩來回顧：“當時，國民黨不但思想上依靠我們，復活和發展他的三民主義，而且組織上也依靠我們?！薄皣顸h組織得到最大發展的地方，就是左派最占優勢的地方，也是共產黨員最多的地方。”[4]可以說，中國國民黨雖然在國共合作條件下承襲了蘇聯共產黨的組織，擬定了組織法，黨員人數得以擴展，但其并不熟諳組織運作，組織內聚功能并未增強。

二、南京國民政府時期中國國民黨的基層組織區分部的建設

1928年南京國民政府成立之后，國民黨中央也認識到其不足，故致力于組織工作，最受重視的就是區分部建設：再次確認黨員必須加入區分部，這是針對不少國民黨員游離于黨組織之外，不參與黨的活動密切相關；強調了縣黨部的獨立性，對下屬黨部有財政和人事權，規定“縣政府也要仰承縣黨部指揮，受縣黨部管轄。”[5]把黨對政府的駕馭姿態在地方層面制度化；同時規定3個區分部組成一個區黨部，三個區黨部才能組成縣黨部。即，組成一個縣黨部至少需要9個區分部及最少45名黨員。但從全國來看，有八成以上的縣達不到這一數值[6]。

需要說明的是，上述國民黨的組織架構基本上是區分部的累計形態，基層單位區分部是這一架構的初始基礎。然而國民黨的省黨部多是在下級組織缺乏的情況下建立起來的，南京國民政府僅僅是形式上的統一，省一級的權力多被國民革命軍的地方軍事領袖壟斷，他們多兼任省長或省黨部主席。中國國民黨中央力圖通過授予縣黨部以地方權力，以擺脫地方軍事領袖影響，向地方滲透中央權力，加強中央集權，由此產生了省與縣脫離的問題。

國民黨區分部建設強調黨員必須參加黨的活動，以改變不少基層黨員游離于黨的組織之外的狀況，同時最重視的是通過訓練培養“良好的黨員，充實區分部活動。要求黨員做到“革命化、團體化、紀律化、系統化、民眾化”。在思想方面要“掌握革命的人生觀，提高革命的熱情”。區執行委員會“調查負責地區所有大眾的狀況”，講求“吸收革命分子的方法與措施”。為貫徹這一規定，中國國民黨指示區分部進行宣傳工作，當時涵蓋四個方面：（1）文字宣傳——通過刊物，（2）藝術宣傳——繪畫、戲劇、音樂、電影，（3）發動宣傳機關，（4）發動文化機關。另外，也獎勵舉辦講演會。關于實際的政治問題，以三民主義為準則[7]。

然而，從區分部實際運作來看，卻是差強人意。如國民革命時期國民黨勢力較強的廣東、廣西、湖南、湖北四省，國共分裂之后，黨員數量銳減。組織工作健全進行的江蘇、浙江、河北、河南、山西、甘肅、綏遠省中，河北、河南、山西等是典型的“委托型”統治地區，不在國民黨的直轄之下，國民黨真正能直接統治地區只不過江浙兩省[8]。除去極其有限的地區之外，其制度化的理想形態即自下而上的累計方式根本沒有發揮機能。實際上實施的幾乎都是省黨部、縣黨部開展的組織工作即自上而下的組織化。國民黨的權力只到達縣這一層級，而且是不充分的。從執掌全國政權之初，國民黨黨員僅27萬余人，到1937年亦不過52萬余人，黨組織形態大致呈現出“上層有黨，下層無黨；城市有黨，鄉村無黨；沿海有黨，內地無黨”的格局[9]?？箲鹎跋?，國民黨中央只能控制全國25%的地區和66%的人口?？梢哉f，國民黨執政的22年間，從沒有真正統治過全中國。

究其原因，主要是國民黨在組織化過程中，幾乎沒能動員民眾，黨的組織工作是以游離于大眾的形式進行的。如果說在清共之后，國民黨內部對于民眾運動何去何從，國民黨究竟代表哪個階級還存在爭論的話，那么到1929年國民黨二屆四中全會上，這一爭執開始有了結論，國民黨由動員民眾轉向控制民眾，國民黨干部王子壯回憶：“與共黨爭者，民眾為一大問題，互夸己黨真正代表民眾、解放民眾者，至此中央公然主張不要民眾矣……黨的基礎空矣。”[10]國民黨已經退化為一個保守型政黨，它反對民眾運動和階級斗爭，維持舊的政治社會秩序，竭力使自己適應和迎合舊的社會秩序中既得利益階級的訴求。它要求區分部調查大眾狀況，要求黨員的革命化與民眾化，然而實際上政黨又疏離大眾，不能推行有益于勞苦大眾的各項社會改革，自然對民眾缺乏吸引力，其基層組織架構無法有效搭建。

三、區分部的作用變遷與小組的成立

南京國民政府初期國民黨員絕對數量的不足，對其工作重心由“革命”轉移到建設上來的政策不利，為此1931年國民黨大幅修改了黨員章程，而黨的組織變化，最顯著的是基層組織區分部。區分部以往采取的是“居住地區分法”，現在加上了“職業區分法”，給區分部的任務即訓練黨員最重要的課題是提高所轄黨員的“職業技能”，使“黨員職業化”[11]，這使得在職業團體、學校、機關中設立區分部成為可能，同時區分部基本成為秘密組織。這一組織方法，消除了地域偏差和絕對數量的不足，區分部數量有所增加。同時“職業區分法”又使黨員階級構成發生了明顯變化，國民黨要求黨員以某種專業知識貢獻于黨，而不問革命經驗，促使專家入黨人數增加而工人、農民入黨人數減少。區分部訓練黨員的一條重要任務就是識字教育，1933年5月中央執行委員會制定《黨員識字教育實施辦法》規定：“本黨黨員不識字者必須接受識字教育，區分部或區黨部負執行職責。”“識字教育最低限度之必需經費，由區分部或區黨部設法籌措?！盵12]這種規定雖然本意上是促進國家建設，但在舊中國文盲率達80%的情況下，卻使各區分部對發展不識字者入黨的積極性不高。曾作為“革命”的擔當者加以動員的工人、農民的比率急劇減少。這導致全國1890個縣，成立縣黨部的僅有348個縣，占18%[13]。而黨遠離大眾，黨員不能負起相應的責任和義務，也成為蔣介石最大的不滿，為此國民黨中央又做出了一系列調整。

首先是鑒于縣黨部建設嚴重不足，地方權力集中，縣自治完成都受到挫折的情況，1932年6月17日國民黨執行委員會規定：在未設立黨部的縣設立小組，3人以上就可以設立小組，由省黨部直接訓練指導，以“專門培養黨務工作人材”，夯實基層組織，實際上意味著對縣黨部的失望和放棄。其后，為健全組織， 1938年蔣介石訓示：要充實縣以下黨組織，區黨部、區分部是非公開組織，對外保密，黨員以個人身份開展內外活動，舉行小組會議；制止黨脫離民眾，黨的工作與地方民眾的自衛、自治、公共福利事業完全一致；以前行業或機關的工作分子并不積極，今后要激勵他們熱心向前，構建黨員與黨的密切關系等。根據這一意向，1938年10月國民黨中央常務委員會通過區分部組織法，對各黨部組織進行改編，規定：區分部是黨的基層組織，黨員必須分別參加分部會議，區分部的區分單位以黨員住所為準，可在機關、學校內設立區分部，區分部在從事的機關或住宅內執行任務，不能對外公開等。這些規定使區分部基本上又恢復“居住地區分法”。后來蔣介石認為，區分部“居住地區分法”是使黨脫離大眾，黨員不參加黨的活動的最大原因。

這一時期國民黨黨組織改革最大特點是黨小組作用的擴大，小組直屬黨部，黨員有義務參加區分部黨員大會，另外組織小組并舉行小組會談，原則上一個黨員加入一個小組，小組會談內容包括“總理遺教”、“總裁訓示”、“本黨政策”、“推進黨務”、“國際形勢研究”、“政治經濟及社會問題研究”等[14]，而1932年起大部分基于“職業區分法”形成的區分部，實質上失去效力而形骸化。1939年國民黨中央常務會議通過《小組訓練綱領》，闡明區分部雖是黨的基層組織，但因人數過多，難于實行黨員的訓練工作，因此頒布小組會談，以謀救濟。還規定，小組是黨的細胞，似機器中的發動機，必須深入各行政機構、各種團體組織，發揮黨的力量，收訓練黨員之實效[15]。并明確小組要在全國的保甲中普遍設立，把中央的一切政令直達下層民眾。小組實質上成了中國國民黨最基層的組織，也成了蔣介石完成縣自治的基礎，并擔負著向黨員滲透蔣介石個人權威、實現其國家建設理想的重要載體。然而由于抗日戰爭爆發，國家進入戰時體制，小組幾乎沒能發揮作用。1942年國民黨五屆十中全會黨務報告談到，全國三萬多個區分部中，不能按期開會，或未能開會者，占68%[16]。小組會談亦徒具形式，了無生氣。到抗戰結束，國民黨組織一方面進行黨員總清查、總登記，整頓組織；一方面實行黨政基層配合，要求做到鄉（鎮）建區黨部，保建區分部，甲建小組。但效果并不明顯。1949年蔣介石敗退臺灣，其黨員只余7萬多人，相當于南京國民政府成立時的一半。

參考文獻：

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[11][12]區分部訓練工作實施綱領[Z].中國國民黨年鑒（民國二十三年），第二編《黨員》，（乙）：43.64.

[13]李云漢.中國國民黨黨務發展史料-組織工作（上）[M].臺北：臺北中國國民黨中央黨史委員會，1993：436.