區域中心是資源型城市的最佳定位

□ 文/肖金成

區域中心是資源型城市的最佳定位

□ 文/肖金成

區域中心城市就是在一定區域內具有中國地位和功能的城市。區域中心城市的培育將促進區域經濟社會的發展，縮小地區間的發展水平和差距……

“礦興城興、曠竭城衰”的困擾籠罩著昆明這座城市。昆明東川自古就有“鐵膽石之鄉”和“天南銅都”的美譽，但在連續四十年的開采導致礦藏枯竭、曠工下崗、礦務局破產之后，城市財政已經無法繼續支撐職工的養老和醫療等福利支出，城市景象因此一片蕭條：這個1958年設立的地級市被迫降級成為昆明市市屬的縣級區，這種行政級別逆向變動的情況在新中國歷史上都非常罕見。

也是在那時，我逐漸意識到，人們在探討資源型城市轉型問題時經常忽視很多深層次因素。比如，很多人認為資源枯竭型城市遭遇困境是因為資源衰竭，但問題出現其實是因為這些城市在創造財富時不知道怎樣利用財富。又比如，很多人認為資源枯竭型城市轉型失敗是因為沒能引進接續性產業，但深層次原因其實是這些城市在發展過程中對周邊的帶動很小，城市很小但區域很大的結果就是地區發展嚴重落后，因為大量人口散居在城市以外會導致農業生產率很低，城市又因為人口規模沒有達到一定閥值而阻礙了很多產業的出現和發展。

因此，對城市的改造必須遵循城市本身的發展規律，這也是東川困境給我們的最大啟示。

衰敗的東川

與很多新中國成立后出現的礦業城市都地處不毛之地不同，東川是西南地區重要的交通樞紐之一，《元史·地理志》就曾對這里得天獨厚的地理位置有過精辟的描述：“其地當征蠻之要沖，諸酋聽會之所。”自古以來，咽喉要道都是實現可持續發展的最重要基礎，東川卻沒有享受到利好，其在城市規劃時犯下的大錯反而為隨后的衰敗埋下了伏筆：它放棄了山腳下已有成形規劃的地帶，而將城市建設在了海拔3000多米的山頂上，但那里根本不適合現代城市發展——東川在我們去考察時的城市人口只有7萬，其中還有兩萬是從山上下來的。

一個地理位置優越、礦產資源豐富、農耕歷史悠久且行政級別不低的城市經過近半個世紀的發展后竟然只有這么小的人口規模，就說明城市的定位和規劃都存在嚴重的問題。發展動力衰竭之后，城市的規劃者和管理者當然急于尋找到新的動力，但過小的城市規模使其失去了應有的吸引力。在先后錯過了幾個最重要的歷史機遇后，東川市的轉型變得越來越難。

首先，東川沒有在礦業興旺時發揮好輻射作用。東川周邊有六個縣，這六個縣的人口都在60萬左右，如果可以讓這六個縣成為東川下轄縣就能形成一個擁有400萬人口的經濟圈，潛在經濟實力和消費能力足以讓居于地理中心位置的東川成為地區商業和產業中心，這樣實現了可持續發展的東川就不會有資源枯竭之憂。但在歷史上，由于周邊縣與東川市不處于同一行政區，東川市沒有義務利用礦業收入帶動這些周邊城市的發展；東川又地處山頂，周邊縣也沒辦法支持東川的發展，畢竟那里的客觀條件不適合其他產業和商業的開展。這個距離昆明180公里的市最后成為昆明的一個區，完全是財政在別無他策情況下被迫做出的選擇。

隨后，同樣是囿于城市規模的限制，內昆鐵路最終也沒有通過東川。內昆鐵路是上世紀末我國在西南地區沿著“絲綢之路”開工建設的一條重大鐵路干線，也是一條主要穿行于老、少、邊、窮地區的扶貧線，東川如果可以借上這股東風也還有發展的機會。而當時，東川不但是重要的礦產地，其與昆明之間還本就有鐵路相通，內昆鐵路經過這里應在情理之中。但由于東川的城市規模太小，內昆鐵路最終沒有選擇這里，而是經由六盤水與貴昆線成功接軌。

大自然賦予的資源和因為坐享其成錯失的機遇就這樣在循環往復中決定了一個城市的命運：在單一產業繁榮時，這些城市沒有及時引入其他產業并利用收入輻射帶動周邊城市的發展，而是想著利用這個產業帶來的巨額收入將城市建成繁華的“小上海”或者“小香港”；當礦產枯竭后，這些城市又沒有能力為城市找到新的經濟增長點，衰敗也就變得在所難免。

艱巨的考驗

東川絕非個案。2002年，我所在的國土開發與地區經濟研究所申報了專題研究《資源型城市經濟結構轉型》，這也是國內對資源型城市進行定量研究并探討轉型出路的開始。根據我們當時的測算，中國總計668座城市中有118座可以被歸入資源型城市的行列之中，這些城市涉及的總人口約1.54億。按礦產資源種類劃分，118座資源型城市中有煤炭城市63座，森工城市21座，有色金屬城市12座，石油城市9座，黑色冶金城市8座，其他城市5座。上述這些城市中，有69個城市已經面臨資源枯竭威脅，這些城市的轉型需求相當迫切。

礦業城市在新中國城鎮化歷史上占有特殊地位。1949年，我國城市化率僅有10.6%。正是因為一大批大型礦產地的發現以及據此建立起來的400多個礦業城鎮，我國城市化進程才得以大大提速：到1999年，我國城市化率已經達到31%，縣以上礦業城市在全國城市中的比例也由1980年的9.8%上升到了33%。完成同樣進程，英國所花的時間幾乎是中國的三倍。

這些誕生于計劃經濟時代的資源型城市其實都有自己的問題，它們的產業結構過于單一，對政府指令甚至個別企業的經營依賴過于強烈，很多城市甚至完全建立在一家企業的基礎上；同時，這些城市的產品又是技術含量較低的初級產品，它們的市場競爭力普遍不強。

隨著城市規模的擴大和資源轉移的加快，這種結構對外部市場的適應性迅速減弱。當資源消耗殆盡和外部競爭加劇要求企業對市場做出迅速反應時，過重的包袱反而拖累了企業的轉型。一旦這些企業淘汰出局，經濟衰退帶來社會問題就會迅速涌現，城市就會步入危局。

因此，資源型城市的轉型對中國的城鎮化建設意義深遠。世界銀行此前發布的報告稱，從現在起到2030年，中國城市居民人口年均增長將達1300萬，這相當于每年新增一個東京。到2030年，中國城市人口將達10億，城鎮人口比例也將從目前的54%上升至70%。但如果沒有占城市總數20%的資源型城市的成功轉型，這個城市化進程的效果必然大打折扣。所幸，在中國資源枯竭型城市謀求轉型與再發展的征程中，失敗的東川并不是惟一的記憶。

包頭的故事就和東川完全不同。作為一個建立在礦產資源基礎上的城市，包頭的礦區不在城市，而是在距離城市80公里的白云鄂博，這和東川的情況有些類似。不過，包頭對礦和城市的關系理解得更加深刻，他們將白云鄂博單純定位為礦區，承載城市功能并利用礦產資源的則一直是包頭的城區，煉鋼工人和礦工以及他們的家屬也都在包頭而非白云鄂博生活，城市的規模因此得到保障。這樣，白云鄂博的礦產資源日漸枯竭，包頭發展卻日新月異并逐漸成為西部最具活力的城市，這座城市多年來甚至從未真正面臨過資源枯竭的挑戰。

轉型的邏輯

正是對東川的考察和與包頭所做的對比分析讓我意識到，資源枯竭型城市轉型必須符合城市本身的發展規律：如果礦業城市附近沒有更大規模的城市，努力讓這座礦業城市轉變為區域性中心城市將有助于城市轉型和實現可持續發展；如果城市附近有更大規模的城市，就要努力讓這座礦業城市成為這個更大中心城市的一部分——比如作為后者的互補性城市或者功能區，這樣也可以讓礦業城市免于衰敗的命運；如果城市地理位置和經濟條件不滿足這兩個條件，以致產業遷移和交通運輸的成本都非常高，放棄這座城市可能就是更明智的選擇。

東川和包頭兩個案例同樣告訴我們，只有資源枯竭型的城市，絕不會有資源枯竭型的企業，因為企業可以通過資本流動尋找新的商業機會從而不斷成長，但城市必須要依靠吸收周邊的人口和商業機會才能獲得發展，這就是城市發展的規律。因此，只要通過不斷擴大城市帶來越來越多的商業機會，好的企業就會帶著好的人才進駐這些城市從而帶動后者的復興。

從這個意義上講，中國的很多資源枯竭型城市反而是相對幸運的。盡管它們曾受限于舊有體制帶來的羈絆并因此走向了衰敗，但也恰恰是舊有體制為這些城市奠定了轉型的基礎。因為計劃經濟時代的很多政策安排已經使很多礦區聚集了非常多的人口，這些礦業城市實際上都已經是區域性中心城市或者與更大規模的中心城市相距不遠，他們都有轉型成功的基礎。只要讓這些城市成為同時為本地城市居民和周邊農村居民服務的中心，城市人口就能不斷增加、商業機會就能不斷涌現、工業企業就能不斷遷移至此，城市轉型就能最終順利實現。

這又牽涉到與城市轉型密切相關的另一個問題：既然城市要遵循其固有的發展規律，政府又應該在城市轉型過程中扮演怎樣的角色？對這個問題，世界各國一共給出了兩種答案：

美國和加拿大的資源型城市轉型多由市場主導，企業投資比政府決策更能影響城市前景，政府因此很少干預具體城市的興衰，即便是依靠航天技術轉型成功的休斯敦更多也是地理環境使然。與之相對，歐盟資源型城市轉型多由政府主導，政府會成立專門機構制定詳細目標并配套專門人才促進一系列目標的實現，這些政府也更愿意為城市轉型提供財政支持：1979年，僅為解決魯爾區的失業問題，北萊茵—威斯特法倫州政府就一次性撥付了15億馬克。

中國與這兩個地區都不同。一方面，歷史因素導致政府不可能完全淡出資源枯竭型城市的轉型過程，政府也不可能對那些為國家建設做出巨大犧牲的產業工人不管不顧，去年財政系統就為資源枯竭型城市的轉型花費了168億元人民幣；另一方面，正在進行的市場化改革又要求政府不能過多介入經濟過程，政府在城市轉型過程中必須做到“有所為有所不為”。

現在，中央政府在城市轉型的過程中主要負責三方面：礦業職工的養老問題、棚戶區的改造問題和生態環境的恢復問題。其他方面的問題——比如尋找和引進接續性產業從而真正實現資源型城市的轉型，最終還是要依靠地方政府對城市特征的理解和市場力量的作用。

在這方面，中國一些城市已經積累了許多寶貴的經驗。素以“煤城”著稱的棗莊就在煤炭資源枯竭前就完成了經濟結構的轉型，因為該市管理者意識到延長煤炭產業鏈可以帶來更大利潤，尿素、醋酸和煤變油等項目因此很快在棗莊落戶。但讓這些設想變成現實的還是區位優勢：棗莊是山東的南大門，也是長江三角洲經濟圈的最北端和淮海經濟區的邊緣，幾大經濟圈都會對棗莊產生輻射帶動作用，便利的交通最終使棗莊成為這一經濟區的中心城市。

與棗莊相比，東川則走上了一條完全不同的道路。并入昆明后，東川終于擺脫了沉重的財政包袱從而完成了轉型。今天，東川美麗的梯田和奇異的紅土地已經成為昆明的城市名片之一。每年慕名而來的游客絡繹不絕，此起彼伏的閃光燈下記錄的是又一個旅游城市的興起。

因此，探索城市轉型沒有捷徑也沒有定法，只有可供遵循的基本規律。只有尊重基本規律，中國的資源型城市才能走出“礦興城興，礦竭城敗”的困局。而每個城市那些紛繁復雜的獨特難題的解決，最終可以依靠的仍然是這個城市中每個人的智慧——那才是終極鑰匙。

（作者系發改委國土開發與地區經濟研究所所長）