江蘇企業職工養老保險參保結構研究

◎ 文/陳汝軍

江蘇企業職工養老保險參保結構研究

◎ 文/陳汝軍

近年來，江蘇在基本養老保險覆蓋面不斷擴大的同時，農民工和靈活就業人員參保占比過高、繳費質量相對偏低、參保結構不合理的現象逐步顯現。特別是個體靈活就業人員參保占比過高，必須要采取切實措施加以改善，促進江蘇企業職工養老保險制度持續協調發展，提高企業職工養老保險政策的實施效果。

養老保險參保結構概況

1.個體靈活就業參保人員增速不斷加快

2008-2012年，江蘇基本養老保險參保人數分別為1290．90萬人、1386．05萬人、1503．36萬人、1659．61萬人和1796．74萬人，年平均增長率為8．6%，其中企業參保人數分別為950．08萬人、998．50萬人、1075．70萬人、1199．65萬人和1293．39萬人，年平均增長率為8．0%。而同期，個體、靈活就業人員參保人數分別為340．82萬人、387．55萬人、427．66萬人、459．96萬人和503．35萬人，年平均增長率10．2%，高于企業參保人員增長率2．2個百分點。

2.個體靈活就業參保人員比重不斷提高

2008-2012年，江蘇省個體、靈活就業人員參保人數占總參保人數比重由26．4%上升至28．0%。2012年末，蘇北、蘇中、蘇南個體靈活就業人員參保占比分別達到 46．5%、31．5%、22．3%。全省65個統籌地區中，有20個地區個體靈活就業人員比重超過50%，其中東海縣個體靈活就業參保人員比重甚至超過70%。

3.個體靈活就業參保人員年齡結構不合理

在全省30歲以下的參保人員中，個體靈活就業人員僅占6%；30-40歲參保人員中，個體靈活就業人員比例為17%；而40-60歲參保人員中，個體靈活就業人員卻占到了53%。數據說明，受年齡和就業技能限制，大齡人員重新實現正規就業困難較多，只能以靈活就業形式參保。由于收入不穩定，這些人員實際繳費年限較短，未來老年收入水平與正常企業職工相比將明顯偏低。此外，大部分靈活就業人員將在今后10-20年退休，未來基金支付將面臨較大壓力。

4.個體靈活就業參保人員繳費金額比重偏低

從2010-2012年的參保數據看，個體靈活就業人員參保人數分別占到了全省總參保人數的28．4%、27．7%和28．0%，但繳費總額僅占全省的16．3%、15．7%、15．6%。可見，個體靈活就業人員參保人數數量的增長并未帶來質量的提升。

參保群體結構形成的原因

1.經濟結構調整及就業方式的轉變

（1）傳統就業方式的變化。隨著產業結構調整和經濟轉型升級，股份制、私營、外資企業等非公經濟和個體經濟組織所占比重日益上升，從業人員數量不斷擴大。將非公有制企業職工、靈活就業人員納入基本養老保險制度，適應了當前經濟結構調整及就業方式轉變所帶來的新變化，促進了勞動力流動，為不同經濟結構組織及其從業人員、靈活就業人員等參加養老保險提供了契機，在一定程度上滿足了他們的養老保險需求。

（2）新型用工形式的涌現。隨著現代服務業迅猛發展，各類用工形式蓬勃興起，金融代理、物流運輸、產品營銷、家政服務等新型用工方式不斷出現，這些原在社保制度設計之外的人群只能以靈活就業人員身份參保繳費，進入社會保障體系。

（3）城鄉一體化的推進。各地在推進城市化進程中，以工促農，以城帶鄉，圍繞促進農民持續增收，實現共同富裕目標，將大量農村失地農民逐步納入企業職工養老保險體系，使得靈活就業人員比重不斷上升。

2.參保擴面政策和養老金連續上調

（1）國家把提高社會保險覆蓋面作為保障和改善民生的重要舉措。國務院要求以非公有制企業職工、城鎮個體工商戶和靈活就業人員參保工作為重點，擴大基本養老保險覆蓋范圍，同時還對靈活就業人員制定了較低的繳費比例、統一了養老金計發辦法，并通過落實國家有關社會保險補貼政策，幫助就業困難人員參保繳費。

（2）江蘇把人人享有社會保障作為推進“兩個率先（率先全面建成小康社會，率先基本實現現代化）”的重要內容。國家和省養老保險相關政策直接推動了個體靈活就業人員踴躍參保。

3.片面追求經濟增長及少數企業逃避繳費責任

（1）全省開發區企業職工參保率明顯偏低。這主要因為部分地區政府仍單純將追求經濟增長作為政府工作目標，對招商引資企業實行差別化對待，成立開發區軟環境治理辦公室，直接隸屬當地黨委政府，造成園區企業參保難、執法難。

（2）違規一次性補繳問題比較突出。個別地方政府為應對基金缺口困難或片面追求擴面任務完成率，采取一次性向前違規補繳方式，將不符合政策規定的人群直接納入基本養老保險范圍。

（3）政策差異性設計誘發了部分企業逃避繳費義務。現行的養老保險政策規定，企業職工養老保險繳費比例為28%，其中職工個人承擔8%，企業承擔20%；而個體、靈活就業人員養老保險繳費比例為20%，全部由個人承擔。部分小企業為了節約成本，讓職工以靈活就業人員身份參保，規避企業責任，減少應由企業承擔的20%比例的保費支出。

采取切實措施優化參保結構

將個體靈活就業人員納入企業職工基本養老保險制度，一方面維護了職工的養老保險權益，體現了社會公平。另一方面，也拓寬了政府社會保障資金來源渠道，有效防范了基金支付風險。然而，由于個體靈活就業人員崗位不固定，收入不穩定，極易發生斷保現象。截至2012年末，江蘇省基本養老保險中斷繳費人數為126．51萬人，其中，個體靈活人員中斷繳費比例明顯偏高。中斷繳費人數的大幅上升，直接導致江蘇省參保繳費率的下降。

此外，個體靈活就業人員繳費比例、繳費基數偏低，繳費年限一般較短，如果一個地區個體靈活就業人員參保比例過高，必將加大基金的長期支付壓力，對制度長遠發展帶來不利影響。同時，這一群體占比的上升，必然拉低養老金平均水平，直接影響退休人員晚年的生活質量。

因此，必須進一步加快轉變養老保險事業發展方式，從單純依靠參保人員數量增長向數量、質量協調并重的發展轉變，不斷優化參保結構，實現養老保險事業的持續協調發展。

1.加快轉變社保事業發展觀念，實現社會保險對收入分配的正向調節

1)制作SNS網站名單，收錄該名單內信息，并提供普通檢索服務。不提供或有限制提供如site，inurl等語法的使用。

（1）切實改變GDP增長是硬任務，社會事業發展是軟任務的傳統理念，充分發揮社會保障二次分配作用，使得社會保險成為居民增收的重要渠道。

（2）深入推進開發區企業參保工作，著力解決開發區內勞動者老有所養的切身利益問題。

（3）培育社會誠信風氣，特別要營造企業內部勞資之間良好的誠信氛圍，構建和諧勞動關系，切實維護職工的合法社會保險權益。

（4）充分發揮社會保險在提高居民收入中的重要作用，按照二次分配更加注重公平的原則，努力將社會財富這個“蛋糕”分好，實現政府、企業、勞動者的合作共贏。

2.深入實施積極的就業政策，充分發揮就業對社會保障的促進作用

（1）把促進就業與擴大社會保險覆蓋面相結合，圍繞居民收入倍增計劃，擴大就業規模，優化就業結構，提高就業質量，不斷提升參保人員繳費能力。

（2）進一步加強職業技能培訓、強化就業失業調控、健全人力資源市場、優化就業公共服務，幫扶重點人群實現就業，努力實現城鎮居民充分就業，為營造良好的參保繳費環境創造有利條件。

（3）要加大對弱勢群體實行特殊的就業和社保扶持政策，采取切實可行的優惠政策和措施，要進一步完善現行社會保險補貼辦法，擴大享受社保補貼的范圍，加大社保補貼力度，鼓勵斷保人員續保，保障全體人民共享改革發展成果。

3.進一步完善養老保險制度設計，充分發揮政策的杠桿作用

（1）按照《社會保險法》的要求，對江蘇省靈活就業等群體參加企業職工養老保險的相關政策作出調整。江蘇省的原有政策對個體工商戶沒有區分有雇工和無雇工的情形，對靈活就業人員參加企業職工養老保險做出強制性規定。因此，要盡快調整省級層面的政策，便于《社會保險法》在江蘇的貫徹。

（2）盡快解決目前養老保險繳費比例不一致所引發的矛盾。國家為減輕靈活就業人員繳費負擔，采取了與企業職工不同的繳費比例，然而由于這部分群體其繳費資金全部來源于個人，負擔成本明顯高于城鎮正規就業人員，政策實際上是提高了靈活就業人員的繳費門檻。同時，由于存在兩種比例，誘發了部分企業規避繳費責任的行為，造成養老保險基金流失。

（3）研究解決因養老保險繳費基數與社會平均工資統計口徑掛鉤，造成繳費基數上升過快的矛盾，切實減輕參保人員繳費負擔。當前，養老保險繳費基數是根據統計部門公布的全省社會平均工資來確定的，由于統計口徑差異及地區經濟發展的不平衡性，各地普遍反應基數過高、增速過快。特別是蘇北經濟基礎欠發達地區，職工收入普遍偏低，僅養老保險一項的月繳費就達到400元左右，繳費壓力很大。

（4）提高最低繳費年限。中國人民大學公共管理學院李珍教授建議由現在的15年調整至25-30年。她認為，如果繳費基數為社平工資的100%，最低繳費年限提高到30年，那么僅基礎養老金就可以達到社會平均工資的30%，這樣就能提高養老金的替代率。世界各國除美國的最低繳費年限較短外，很多國家的規定都很長，例如法國規定公務員的最低繳費年限為37．5年，私人部門的雇員為40年。

（5）加快城鄉居民社會養老保險和企業職工養老保險制度的銜接。目前，國家層面的制度銜接辦法已經出臺，主要內容有：參加城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險人員，達到城鎮職工養老保險法定退休年齡后，城鎮職工養老保險繳費年限滿15年的，可以申請從城鄉居民養老保險轉入城鎮職工養老保險，按照城鎮職工養老保險辦法計發待遇；城鎮職工養老保險繳費年限不足15年的，可以申請從城鎮職工養老保險轉入城鄉居民養老保險，待達到城鄉居民養老保險規定的領取條件時，按照城鄉居民養老保險辦法計發相應待遇。這樣，適應了市場經濟條件下參保人身份在居民和職工之間轉換的實際，打通了制度之間的通道，確保參保人的權益不受損失。

4.改進管理方式，提升服務水平

（1）要轉變養老保險擴面征繳過程中過分重數量的觀念，調整擴面責任管理的辦法，不斷提高參保繳費質量，實現參保結構相對平衡。相對傳統就業方式而言，個體靈活就業是一種非正規、不充分就業，中斷繳費比重較大，難以持續繳費。因此，解決好他們的續保問題十分必要。要將斷保人員續保工作作為企業養老保險擴面征繳的核心指標，形成從重 “擴數量”向 “提質量”轉變的政策導向。

（2）要逐步淡化指標考核，強化預算約束。養老保險工作要從指標管理向預算管理轉變，嚴格基金預算和決算編制流程，建立健全預算管理工作目標考核機制，實現預算工作的規范化、科學化、精細化。

（3）要提高政策的執行力，切實糾正違規一次性補繳行為，防止基金流失。防止部分地方政府為歸避自身責任，借解決本地區“民生”問題，簡單化地將應由社會福利、社會救濟等其它渠道幫扶的社會群體直接納入企業職工基本養老保險范圍，加大基本養老保險基金支付風險。

（4）要建立健全養老保險精算管理體系，為決策提供科學依據。通過建立參保結構、基金平衡、待遇支付等各類數據模型，科學預測未來基金狀況，實現參保群體自身的基金收支相對平衡，確保社會保險制度實現全面、協調、可持續發展。

（作者單位：南京大學政府管理學院）

編輯：劉釗