對領導干部實行自然資源資產離任審計的思考

◎ 文/彭巨水

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制?！贝伺e一方面拓展了領導干部離任審計的內容，使審計工作在促進生態文明建設中有了更為具體的抓手；另一方面，通過自然資源資產離任審計，給地方官員戴上環境“緊箍咒”，也可以促進領導干部對環境保護盡職盡責，使自然資源的開發利用更加注重經濟效益、社會效益和生態效益相統一。

然而，在積極評價領導干部自然資源資產離任審計在強化各級領導干部對生態環境的責任、推動生態文明建設方面發揮重要作用的同時，我們不得不深入思考，作為一項開創性的舉措，開展這項審計工作的基礎條件是否具備，還需要做好哪些方面的工作。

領導干部自然資源資產離任審計的五個難點

1.自然資源的價值量化評估問題

自然資源資產負債表是領導干部自然資源資產離任審計的基礎和依據。只有編制可量化的地方自然資源資產負債表，才能夠根據資產負債表的變化情況，評估領導干部任期內的相關履職是否到位。一個地區的自然資源包括土地、森林、礦產、水、大氣等多個方面，這些資源有的潛藏在地下，還未勘探明確；有的流動性強，價值不穩定；有的外部性明顯，無法估量成本價值；有的缺乏市場交易價格，難以估量核算。在這種情況下，由于缺乏統一、標準的成本、價值核算體系，難以對相關資源開展數量化的價值評估。此外，在現有的會計核算體系中，自然資源及環境損耗是一種外部成本，諸如沒有企業或社會組織將水、空氣污染成本計入其內部經濟成本，一些礦產資源的低價格甚至無成本獲取，無法反映出其實際價值，使得一些企業或組織的會計核算中未能完整反映其經濟活動的價值和效益，更未意識到開展綠色會計核算的必要性。價值評估在短期內無法實現，表明編制自然資源資產負債表的基礎條件還不具備，也決定了開展這項工作目前還只能初步探索，無法大規模、制度化、常態化地推進。

2.評價領導干部承擔相應責任的依據

自然資源資產負債表的編制有助于全面揭示政府對各項資源的占有使用情況及負擔能力，并明確相應的權利和責任主體，能夠反映出一個時期、一定區域的自然資源資產變化情況。然而，如何通過分析資產負債表存量基礎上增量和消耗量的變化，判斷地方自然資源資產是否消耗超出極限，資產總量增加的原因到底是什么，這就涉及到具體以一種什么標準來衡量領導干部應該承擔的自然資源資產保護、利用責任，需要有較為明確的界線，也可以稱之為紅線。目前，我國尚未嚴格按照主體功能區定位，劃定生態保護紅線，建立國土空間開發保護制度，這也使得開展自然資源離任審計失去了評估績效的標準和依據。根據資產負債表變動不同情況，確定領導干部應該承擔的責任，這是評估領導干部責任的關鍵。

3.審計成果的利用及責任的追究

問責體系的缺失，是造成我國環境破壞問題的關鍵因素。對領導干部實行自然資源資產離任審計，有助于強化各級領導者對生態文明建設的責任。2013年年底中組部《關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》（以下簡稱《通知》），就改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作提出了要求，突出強調完善政績考核評價指標，將生態文明建設作為考核評價的重要內容，強化資源消耗、環境保護等約束性指標考核。然而，真正要將《通知》中“造成資源嚴重浪費的，造成生態嚴重破壞的……要記錄在案，視情節輕重，給予組織處理或黨紀政紀處分，已經離任的也要追究責任”等要求落到實處，關鍵還是要看各級組織部門根據《通知》精神設計的考核方案和權重，以及問責、追責的力度。如果領導干部在自然資源資產相關領域承擔的責任在考核中占比過低，越過紅線后未能受到嚴厲懲罰和終身追責，那么開展這項審計工作的意義將大打折扣。

4.明確自然資源資產離任審計的對象和主體

（1）開展領導干部自然資源資產離任審計中的“領導干部”如何界定，審計的對象是地方各級政府主要負責人，還是政府相關部門（如國土資源、環保、水利等部門）的主要負責人。“領導干部”的范圍確定了，審計的對象明確了，責任追究的對象也才能明確，才能便于此項工作的開展。

（2）開展領導干部自然資源資產離任審計的主體是誰？是審計部門，還是組織、審計、環保、國土等部門的聯合審計組。目前，審計部門開展的領導干部經濟責任審計，更多是從經濟決策的制定、宏觀經濟政策的執行等方面開展，而自然資源資產離任審計的范疇必然超出經濟范圍，還包括更為專業的環境保護、地質修復、礦產開采等方面，這就需要多個專業部門的聯合，這一點必須要在開展此項審計前明確。

5.“自然資源資產”評價環境保護責任的局限性

自然資源資產并沒有涵蓋整個生態環境的全部內容。從領導干部承擔的自然資源資產方面的責任出發，評估和考核領導干部在生態環境保護、自然資源有效利用等方面是否盡職盡責，具有明顯的局限性。

（1）自然資源資產主要包括土地、森林、礦產、水、大氣等領域，只是“局部的”環境資產，其狀態好壞并不能反映全部的環境質量狀況。

（2）在整個與生態環境保護有關的干部考核標準中，自然資源資產的權重大小，這顯然是一個需要研究的問題。對此，如果僅僅以自然資源資產負債為考核內容，后續的離任審計和生態環境損害責任終身追究的范圍過小，無法準確考核和合理追蹤問責。

開展領導干部自然資源資產離任審計的原則

1.范圍合理、便于推進

由于自然資源資產范圍太廣，登記、量化、評估和入賬等存在諸多問題。為了便于工作的開展，首先應從林業、土地、礦產等單個領域入手，根據國家主體功能區的劃分，建立能反映上述自然資源領域基本風貌的核算體系，編制重點資源的資產負債表。對于確實難以貨幣量化的資源，采用報表附注的方式，在自然資源資產負債表的附注中填列其實物變化情況。此外，從審計對象而言，應該選擇對地區或全國有重要影響的自然資源資產領域負責人開展離任審計，確保這些自然資源資產得到合理開發利用和有效保護。

2.指標簡明、利于問責

對于領導干部在相關自然資源資產保護、開發及利用中的權力及責任，根據已有生態環境保護方面的考核指標，結合實際情況劃定紅線，制定能反映生態保護、環境改善及資產存量、增量變化的獎懲考核指標。由于環境問題的長期性、隱蔽性、滯后性、復雜性，探索可行的追責機制是解決地方領導干部片面追求GDP，未能樹立綠色科學政績觀的關鍵。從重點指標入手，將其量化考核納入到領導干部的履職檔案中，既可以形成長效追責機制，又可以震懾當前的短期行為。

3.循序漸進、頂層設計

推進領導干部自然資源資產離任審計，是一項系統工程，涉及面廣，情況復雜，國內外沒有成熟可借鑒的經驗，需要各地方政府根據實際情況，不斷探索、積累經驗，逐步全面推開。同時，國家要有統一部署，加強頂層設計，相關部門應通力配合，具體措施如下：對自然資源資產進行統一確權登記，建立健全自然資源資產產權制度和用途管制制度。精準劃定林地、河湖水系、濕地、國家公園、自然保護區、大氣、水環境等生態保護紅線，嚴格保護自然生態空間。探索制定可行的自然資源資產統計、量化、評估、入賬標準。制定完善的基于自然資源資產的領導干部生態環境保護績效考核辦法。探索建立自然資源資產離任審計聯席會議制度，審計組成員由組織、審計、環保、國土資源等部門人員共同組成。