政府規模影響因子定性分析
——基于大部制改革對中國中央政府規模的思考

張盛霞

武漢大學政治與公共管理學院 湖北武漢 430072

政府規模影響因子定性分析
——基于大部制改革對中國中央政府規模的思考

張盛霞

武漢大學政治與公共管理學院 湖北武漢 430072

從中國的大部制改革的歷史來看，機構改革、轉變職能和簡政放權是我國大部制改革長期堅持的改革重點，總體來看我國中央政府規模得到了縮減。影響中央政府規模的因素根源在于現實需求和條件，筆者認為主要包括法治等政治因素，市場經濟發展的要求等經濟因素，教育文化水平提高等社會文化因素以及其他國家的政府經驗影響等國際因素。

中央政府規模；大部制改革；市場經濟；有限政府；財政約束

一、引言

政府規模大小的判斷有不同的維度和標準，普遍認同的是：政府規模不僅指政府的職能范圍和權力范圍(內在規模)，而且還指政府的機構數量和人員數量(外在規模)[1]。我國大部制改革一直強調精簡機構和轉變職能，自改革開放來的7次比較大規模的機構改革中，從1982年的大部制改革至2013年大部制改革，我國國務院部門從100個減少至25個，人員大規模減少，政府職能也有所轉變，職能交叉減少，簡政放權計劃性職能范圍減少。本文基于大部制改革下的我國中央政府規模的變化以定性分析方法分析探討其間的影響因子研究，而當前學界對我國中央政府規模的影響因子缺乏系統的分析，討論大部制改革背景下政府規模變化的影響因子對認清大部制改革的動因及未來的發展趨勢也是有極大現實意義的。

二、中央政府規模影響因子分析

我國中央政府規模的變化是現實需求和現實條件基礎共同作用的結果：當前社會政治經濟發展的現實要求是拉動中央政府規模變化的根本動力，而當前國內國際各方面的現實條件水平為中央政府規模變化提供了必要保障。

（一）現實需求

1、維護統治，建立有限政府的要求

維護統治是國家政府行動的根本目標之一。政府部門林立，行政審批事項過多，計劃性過強，導致政府職能交叉普遍，權力部門化，部門利益化，利益個人化，腐敗嚴重，社會管理、公共服務職能比較薄弱效率低下[2]。而政府能力的有限性和管制的廣泛性使得公共服務提供方式缺乏活性和效果，公共服務領域的產出無法滿足現實需求，有些關系群眾切身利益的問題還沒有得到根本解決：上不起學，看不起病，買不起房，就不了業等民生問題嚴重，挑戰了國家統治基礎---民眾對政府的信任。轉變職能，減少政府機構數量，建立有限政府有利于減少機構性制度性限制，吸納集中民間力量，提高公共服務效率，更大程度地滿足民眾需求穩定統治。同時政府規模縮減切實有利于減少公費支出，便于政府機構內部管理，有利于推進廉政建設，改善政府形象，提高民眾對政府的信任度和滿意度，從而維護統治。

2、繁榮經濟，發展市場經濟的要求

市場經濟的生命力和靈魂是自由競爭，需要數量龐大而具有自主經營決策權的市場主體，要求政府權力更多的限制在公共公共領域而減少或退出對私人領域的政府干預[3]。改革開放以來，我國已逐步確立社會主義市場經濟體制，但是政府的計劃管制職能依然很強大，政府對市場參與度很大，國有企業依然大量存在在可由市場經營的領域，政企不分現象嚴重，國有企業憑借國家和政治優勢在社會主義市場經濟體制下壓制了正常的市場經濟的發展。同時，出于內部性和“經濟人”的本質，政府在市場經濟中利用政策執行的靈活性空間猖獗尋租，嚴重擾亂市場秩序。而由于政府職能和部門過多，市場經濟發展面對很多政府政府監管，政府部門間相互制皮推諉、工作效率低下，市場經濟發展得不到相應的發展環境。市場經濟發展要求政府回歸到公共領域，把該管的事情管好，做到不缺位、不越位、不錯位，縮小政府規模減少過度管制和過度的政府經濟活動。改革開放也要求中國縮減政府規模，與外國機構對接并快速反應從而實現經濟對接。

（二）現實條件

1、政治條件

當前我國的大部制改革的推動很大程度上是當前政治條件臻于成熟的結果。大部制改革中的中央政府改革是一種自發的自上而下的改革，改革的推動力很大程度上來自于公權力內部包括高層官員和其他公權力擁有者。很多公權力擁有者認識到政府部門過多導致的低效率問題嚴重，民生等涉及到公共利益的問題得不到解決，積極推動大部制改革，比如說前國務院總理溫家寶就多次就政治體制改革等問題做正面回應。另外，大部制改革的總體目標指向服務型政府的本質特征，改革的內在動力源于服務型政府的建構原則，改革的靈魂在于依法行政、權責一致、高效和廉價[4]。而我國一直以來積極推動法治建設，為大部制改革奠定了基礎。再者，民眾民主意識正在不斷增強，自主性要求日益高漲，建立有限政府在政府內部及外部呼聲越來越高。同時有限政府建設和大部制改革現實實踐已經積累了大量經驗，并得到了當政者的認同；地方政府建設漸趨成熟，中央政府規模縮減后，地方政府有能力承接相應的工作。

2、經濟條件

大部制改革很大程度上意味著分權和放權，而當前我國社會主義市場經濟已經確立并得到了發展，市場經濟取得初步發展，對減少政府干預的要求增強市場主體比較健全豐富，有能力承擔更多的社會責任，替代政府成為公共產品的生產者而政府僅僅充當提供者。同時，我國財稅改革也是中央政府規模縮小的重要經濟動因。分稅制使地方的財政權力相對于之前有所擴大，而事權與財權相統一的原則下，使中央政府的權力范圍受財權制約主要表現為宏觀調控，地方的權力由于財政的保障自主性得到提高。市場經濟主體的成長使得公共服務和產品的生產者可以有政府以外的其他選擇，而中央財力的局限使得中央政府出于財政約束不得不減少干預，因此中央政府規模縮減成為必然趨勢。

3、文化技術條件

文化技術方面的發展也是影響政府規模的重要因子。當前，我國民眾的教育程度普遍相對得到提高，民眾參政議政的能力得到提升，公民的民主法治意識也日益增強，通過人大等途徑提出了縮減政府規模，減少人治，加強法治的要求。而公務員隊伍中，各級公務員的個人知識水平等素質相比以前有客觀提高，執政能力提高，工作效率相對提高，有能力完成更多的工作，有縮減政府規模的空間。另外，社會文化咨詢機構的發展為政府購買決策咨詢活動提供了條件，政府沒有必要事事親力親為，可以委托咨詢機構進行。再者，信息技術和電子政務也為政府擴大管理幅度和提高管理能力提供了條件，減少政府規模縮小對政府工作能力的影響，為政府縮減規模提供支持。

4、社會和國際因素等其他因素

非營利組織市政府以外的公共部門，是相對于私人部門而言的，處理社會的各種公共事務、提供各種公共產品和服務的部門[5]。中國的非營利組織發展較晚，但當前已經初具規模并在不斷發展。政府規模縮減后，非營利組織有能力在保持公共性的基礎上承擔原本由政府負責的公共領域的工作，而不至于政府規模縮減導致一些公共服務鏈斷裂。另外在國際上，一般來說都提倡建立“小政府，大社會”。現實中，現代西方市場經濟發達國家，中央政府一般由10至19個大部門組成，如：美國15個、英國18個、加拿大19個、法國18個、德國14個、西班牙15個、日本12個[6]。英法日等各國的大部制改革成功實踐為我國的大部制改革提供了有益經驗參考。而我國的現實實踐也證明“小政府”一方面可以降低中央政府對其工作人員工資福利支出和人力資源的浪費，從而有利于節約行政成本，提高行政資源的有效使用；另一方面可以避免職能重復交叉、權責劃分不清、溝通協調不暢、辦事互相推諉等現象，從而有利于打破部門利益界限、暢通政策執行渠道、理順政府內部關系，以最終保障中央政府在高效有序的軌道上運行【7】。

總之，非營利組織的發展在一定程度上解除了政府規模縮小的后顧之憂—政府推出的領域的公共服務項目缺少生產或者提供主體，而國際和國內的大部制改革成功實踐則為政府部門規模的縮減提供了例證和經驗借鑒。

三、結語

政府規模受多種因素的影響，其增減原因必須基于多種角度分析。本文對政府影響因子的分析實際與定性分析方法，因此難免有較大的個人特色而有所偏頗，文中所列舉只是筆者認為比較突出的原因，筆者對其他可能原因持開放觀點。另外，當前我國的大部制改革雖然既強調精簡機構，又強調轉變政府職能，并且一般都以中央政府層面的改革為先，使得中央政府規模得到了一定程度上的縮減。但客觀來看，我國政府規模的縮減，形式主義色彩較重，“換湯不換藥”普遍。政府機構數量通過合并同類項等方法減少，但是政府工作人員政府的職能范圍并未得到實質性的控制，仍需進一步改革。

[1]潘圓圓．我國地方政府規模影響因素的研究[D]，上海：復旦大學，2012．

[2]汪玉凱．中國行政管理體制改革30年：思考與展望[J]．黨政干部學刊，2008年第1期．

[3]張成美，張旭平．有限政府：市場經濟的必然選擇[J]．新世紀行政管理研究——湖北省行政管理學會1999年年會暨“政府管理與國有企業改革和發展”理論研討會論文集[A]，1999

[4]王曉慶．大部制改革的實踐訴求與目標指向[D]，江蘇：南京航天航空大學，2010．

[5]侯江紅編．公共組織財務管理[M]．北京：高等教育出版社，2012．

[6]周麗萍．叩問大部制[EB/OL]．廉政瞭望雜志．http：//news．163．com/08/ 0311/13/46OPQLSL0001124J_3．html，2008．

[7]戴昌橋．論我國中央行政體制改革：大部制[J]．經濟體制改革，2008年02期．

張盛霞（1993-），女，江西九江人，武漢大學政治與公共管理學院，從事行政管理研究