新型城鎮化背景下節約集約利用土地的探討

◎張紅霞 周 霞

（張紅霞，湖北第二師范學院經濟與管理學院副教授，湖北省土地學會會員；周霞，京山縣國土資源局資產管理辦公室主任，荊門市國土資源調查中心委員/責編 張棟）

城鎮化是人類經濟社會發展的歷史產物和必經之路，土地利用則為城鎮化提供了物質基礎和承載空間，兩者相互作用、相互促進。與一般土地利用不同，城鎮土地利用因城鎮的形成和城鎮化發展而產生和演進，并在調節和控制城鎮化發展中起著無可替代的重要作用。新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，進一步彰顯出土地節約集約利用的必要性。

首先節約集約利用土地是城鎮化的客觀要求。城市土地的單位面積產出比農業土地要高得多，相應的不合理的規劃和使用造成的潛在損失和浪費也比農業土地大得多。因此，集約利用必須是城市土地的基本特性。其次，節約集約利用土地也是新型城鎮化的規范性要求。由國家發改委牽頭，財政部、國土資源部、住建部等十多個部委參與編制的 《全國促進城鎮化健康發展規劃 （2011-2020年）》為新型城鎮化提出了具體要求。按照規劃，未來中國新型城鎮化建設，將遵從 “公平共享”、“集約高效”、“可持續”三個原則，就是旨在推動城鎮化發展由速度擴張向質量提升轉型。

當前新型城鎮化建設中土地節約集約利用問題

城鎮化土地集約度低。從2000年到2010年，土地城鎮化速度快了70%，是人口城鎮化速度的1.85倍。兩者的比值，即城市用地規模增長彈性系數已高出1.12的合理閾值。同時，萬元GDP耗用土地面積超過發達國家10倍以上。說明土地浪費，城市擴張得太快，土地開發利用集聚不足。

耕地過度占用。城鎮化進程中，各地鄉鎮企業迅猛發展，中小城鎮范圍不斷擴大，居民點不斷增加，占用耕地逐年上升。據測算，0.7畝耕地才能養活一個人，即人均耕地不能少于0.7畝。聯合國給出的人均耕地警戒線為0.8畝，但2000多個縣級城市中，有666個縣人均耕地低于警戒線，其中463個縣人均耕地甚至不足0.5畝。即使這樣，耕地資源仍然持續減少。2000年至2010年期間，約有68.7%的城市擴張面積來自耕地。一些城市建成區的平均海拔明顯下降，則說明城市越來越多地占用了優質耕地。

土地利用結構不合理。小城鎮面廣量大，而鄉鎮企業又集中在此，工業小區占地嚴重超標，綠地面積所占比重偏小，居民區過分集中于市中心，服務設施布局不均衡，很多城鎮沒有明顯的功能分區。第二、三產業用地比例不協調，工業用地比例偏高，住宅、商業服務及交通、市政用地比例偏低。據中國55個城市調查，工業用地比例高出標準 （工業用地占10%-15%）10個百分點以上，住宅、商業服務等生活用地低于標準3-10個百分點。

土地利用粗放。目前大城市建設容積率約為0.75，中心城市的平均容積率約為1，全國平均水平約為0.51，遠低于世界其他國家的標準。表明城市發展是單純地向外擴張，對城市土地立體空間的利用潛力挖掘不夠，城市特別是中小城市建筑物容積率相對較低，土地利用效率也較低。另外，為追求城市規模的擴大，部分地方政府自行設立開發區、高新技術園區、衛星城等新城區，但是投入資金不足，土地利用率低，單位土地面積產出少。農村部分村莊則形成 “中心閑散地、邊緣新房子”的“空心村”景象。

土地節約集約利用的已有政策

1.對新型城鎮化有利的一面。

強調節約與集約用地調控。 《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發 〔2004〕28號），在嚴格土地執法、加強規劃管理、保障農民權益、促進集約用地、健全責任制度等方面，做出了全面系統的規定。《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》（國發 〔2006〕31號）要求切實遏止建設用地總量增長過快，低成本工業用地過度擴張，違法違規用地、濫占耕地現象。《國務院關于促進土地節約集約利用的通知》（國發 〔2008〕3號）要求按照節約集約利用原則，審查調整各類相關規劃和用地標準；充分利用現有建設用地，大力提高利用效率；充分發揮市場配置土地資源的基礎性作用，健全土地節約集約利用長效機制；強化農村土地管理，穩步推進農村集體建設用地節約集約利用；加強監督檢查，全面落實土地節約集約利用責任。各省 （直轄市）也相繼制定土地節約集約政策。

設定標準化指數，約束土地節約集約利用的選擇空間。國發 〔2004〕28號文在禁止分拆審批、法定最高標準補償、征地補貼、統一年產值標準、安置途徑、知情權、確認權、拒絕征地權、被征地農民分配土地補償費權利、征地批文失效的規定等方面，建立指標約束機制。《關于發布實施 〈限制用地項目目錄 （2006年）〉和 〈禁止用地項目目錄（2006年）〉》 的通知 （國土資發 〔2006〕296號）對29個行業共計208類項目用地進行限制或禁止。家具城、建材城等大型商業項目、低密度、大套型住宅等屬于限制性項目。別墅類房地產、高爾夫球場、黨政機關和國有企事業單位培訓中心等屬于禁止類項目。表明用地政策與產業政策聯動機制已建立。

設定激勵措施，發掘土地節約集約利用的內在動力。國發 〔2008〕3號文第八條規定，鼓勵開發利用地上地下空間，提高土地利用率和增加容積率，以及工業廠房建筑面積高于容積率控制指標的部分，不再增收土地價款。第九條規定，鼓勵開發區提高土地利用效率，對開發區土地節約集約利用進行評估。第十七條規定，鼓勵提高農村建設用地的利用效率。對村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請條件購買空閑住宅的，當地政府可給予獎勵或補助。國發 〔2008〕3號文第六條規定，嚴格執行閑置土地處置政策，土地閑置滿兩年、依法應當無償收回的，堅決無償收回，土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費。國發 〔2006〕31號文要求提高城鎮土地使用稅和耕地占用稅征收標準，還要求出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行收支兩條線管理。

構建土地節約集約利用的市場化基礎。《劃撥用地目錄》（國土資源部令第9號）明確土地供應有償和劃撥供地的范圍，促進土地節約集約利用方式的轉變。《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》和 《協議出讓國有土地使用權規定》建立經營性土地使用權出讓的招拍掛競爭方式，依托市場契約規范土地節約集約利用行為。《城鎮土地分等定級規程》 （GB/T18507-2001）、《城鎮土地估價規程》 （GB/T18508-2001）、《農用地分等規程》（TD/T1004-2003）等一系列規定確定了土地分等定級和估價工作應遵循的基本準則、技術途徑、方法、程序和成果形式。《國土資源部關于建立土地有形市場促進土地使用權規范交易的通知》 （國土資發 〔2000〕11號）規范地價的確定和監控，建立專業評估、集體決策和結果公開的工作制度。

2.對新型城鎮化不利的一面及改進。

未能凸顯土地宏觀調控的功能。對土地供應參與宏觀調控的地位、目標、手段、作用以及時效的認識不充分，需要從土地的總體規劃、供應計劃、供應政策和供應模式等方面，建立健全土地供應調控體系及其制度，逐漸改變土地總量和結構性調整在總體上服從經濟發展、企業用地需求的被動狀態。

未能沖破外延式經濟發展模式的羈絆。外延式發展的路徑依賴，導致土地需求量大增。應深入開展土地基本國情和國策教育，加強土地集約、合理、可持續利用法規和政策宣傳，增強公眾參與和監督意識。各地政府、國土、交通、水利和城市建設部門應結合實際情況，引導企業提高土地利用水平。此外，嚴格土地利用年度計劃管理、強化土地利用規劃管理、嚴格土地審批。

未能對用地者形成有效約束。用地需求者對土地出讓價格擁有更多話語權，導致土地節約集約利用處于 “保障”需求的被動地位。而且，土地增值收益基本歸使用者所有，造成企業通常以空地或利用率低的方式保有土地。應完善土地市場建設，建立土地節約集約利用公平的供給條件，對于多占少用，用地粗放，建設容積率和規模不達標準的用地單位，通過經濟和法律手段，使其提高土地利用率，讓出多余用地。對經濟發展較快的地區還要大力促進集約用地從 “單一投資強度控制”向 “既看投資強度，又看產出效益的多元化控制體系”轉化。

未能構建合理的土地收益分配程序。以土地補償費、勞動力安置補助費、土地附著物及青苗補償費、社會保障費用等作為農用地補償范圍，農民的其他損失不予補償，沒能就土地對農民承擔的生產資料和社會保障的雙重功能、土地市場的供需狀況，體現出土地的潛在收益和利用價值，致使土地收益分配有失公允。應確立科學補償標準，完善征地補償費及土地增值收益分配，完善拆遷安置辦法。

節約集約利用土地的創新實踐及成果

成都模式。成都是典型的大城市帶大郊區的發展模式。其主要做法是對土地確權頒證，建立農村土地產權交易市場，設立建設用地增減指標掛鉤機制。以發展較好的區域作為起步點，確立優勢產業，形成以市場為導向的產業集群。再配以農民的公共服務和社會保障，提高農民的生活水平。

天津模式。天津的小城鎮發展主要分為四種子類型：整體推進型、都市擴散型、開發拓展型和“三集中”型。其主要做法為鄉鎮政府主導的 “以宅基地換房”，先解決搬遷農民的安置問題，然后通過土地集約增值的收益發展地區產業，解決農村居民的就業問題。將農民的集中居住與城鎮化、產業化有機結合。

廣東模式。廣東模式分為兩條主線：一是珠三角模式，即以鄉鎮企業和民營企業集中的中心鎮為發展依托；二是山區模式，即圍繞著縣城，發展專業鎮。珠三角模式的主要做法是通過產業集聚帶動人口集聚，進而實現城市周邊地區的快速崛起。

從共同性來看，可將以上節約集約利用土地的創新實踐總結為：工業向產業園區集中，農地向集約經營集中，村民向新型社區集中和土地有償轉讓使用。一定程度上突破城鎮發展的土地資源瓶頸，但尚未完全脫離土地財政的窠臼。