武陵山區(qū)城鎮(zhèn)化進程中社會問題的思考與建議
——以恩施州為例

汪曉陽

中共建始縣委黨校 445300

武陵山區(qū)城鎮(zhèn)化進程中社會問題的思考與建議
——以恩施州為例

汪曉陽

中共建始縣委黨校 445300

城鎮(zhèn)化是武陵山區(qū)經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)變，全面建成小康社會的必由之路。恩施州城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅為恩施州發(fā)展提供了強大的動力,也對湖北省“兩圈一帶”協(xié)調(diào)發(fā)展和整個武陵山片區(qū)的發(fā)展有重大的影響。然而在迅速發(fā)展的同時，一些問題也開始浮現(xiàn)出來，如果處理不好，恩施州城鎮(zhèn)化的發(fā)展就要走彎路，經(jīng)濟建設(shè)就要遭受損失。因此，正確認識和把握城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的道路，理清建設(shè)和發(fā)展城鎮(zhèn)的思路，對恩施州的健康可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

恩施州；城鎮(zhèn)化；社會問題；建議與對策

近年來，恩施州以產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動為總體定位，堅持“生態(tài)、文化、宜居、宜業(yè)、宜游”的發(fā)展理念，不斷推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，全州城鎮(zhèn)化水平不斷得到提升，2013年全州城鎮(zhèn)化率為36.6%，城鎮(zhèn)化對全州GDP的貢獻率為23.8%，步入產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化互促共進的新時期。

一、恩施州城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

當(dāng)前，恩施州城鎮(zhèn)化被賦予了新的內(nèi)涵和要求，不再以規(guī)模擴張為主，而是以人的城鎮(zhèn)化為核心，更加注重“質(zhì)”的提升。

（一）工作思路明確

恩施州立足山區(qū)實際，因地制宜，確定走“以人為本、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、綠色生態(tài)、民族文化彰顯、宜居宜旅”的具有恩施特色的新型城鎮(zhèn)化道路，積極構(gòu)建以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)為骨架、中心村鎮(zhèn)為支撐的特色鮮明、協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)體系，逐步形成1個中心城市、2個副中心城市、5個中心縣城、77個鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)、600個中心村（社區(qū)）的城鄉(xiāng)空間布局結(jié)構(gòu)。

（二）城鎮(zhèn)規(guī)劃體系日益完善

恩施州于2013年發(fā)布了《中共恩施州委、恩施州人民政府關(guān)于加快推進新型城鎮(zhèn)化的意見》，這為新型城鎮(zhèn)化未來發(fā)展提供了重要依據(jù)。按照中心輻射、交通牽引、產(chǎn)業(yè)支撐、功能互補的原則，以縣城為核心建設(shè)城鎮(zhèn)群，以高速公路、鐵路、國省干道、水域交通為紐帶建設(shè)城鎮(zhèn)帶，以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐建設(shè)中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以產(chǎn)業(yè)基地為依托建設(shè)中心村，以宜居宜業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)。

（三）產(chǎn)業(yè)支撐作用逐步凸顯

近年來，恩施州大力推進產(chǎn)城融合發(fā)展，以六大產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，加快“產(chǎn)業(yè)興州”步伐，打造恩施經(jīng)濟“升級版”。圍繞現(xiàn)代煙草、茶葉、畜牧、清潔能源、生態(tài)文化旅游業(yè)、信息等六大產(chǎn)業(yè)鏈，積極構(gòu)筑健康的產(chǎn)業(yè)價值鏈、企業(yè)鏈、供應(yīng)鏈和空間鏈，并不斷延伸、加長加粗。

（四）城鎮(zhèn)承載能力不斷增強

通過大力實施“壯腰工程”，鄉(xiāng)集鎮(zhèn)配套功能更加完善。上半年，近七成的城鎮(zhèn)重點項目開工建設(shè)，完成投資56.24億元，同比增長8.05%。全州市政基礎(chǔ)設(shè)施完成投資9.6億元，同比增長18.2%。新建和改造城市道路11.5公里、供水管網(wǎng)40公里、排水管網(wǎng)20.3公里，全州城市建成區(qū)面積達到100.42平方公里。

目前，全州各鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速推進。全州已啟動65條特色街道建設(shè)，完成投資2.73億元。新建和改造道路29.6千米、供水管網(wǎng)20.9千米、排水管網(wǎng)9.563千米。全州建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾填埋場4個，日處理能力134噸；在建垃圾填埋場15個，日處理能力達413.7噸；建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾簡易填埋場40個、垃圾焚燒場29個，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都基本建立了垃圾處理設(shè)施。建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠5個，日處理污水1.53萬噸，在建污水處理廠19個。建成人工濕地污水處理設(shè)施5個，日處理量3700噸。全州一批“新農(nóng)村建設(shè)示范村”、“宜居村莊”和“美麗鄉(xiāng)村”試點正成為一顆顆耀眼的明珠，鑲嵌在青山綠水間。

二、恩施州城鎮(zhèn)化進程中凸顯的社會問題

在恩施州城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的進程中，眾多的問題也開始浮現(xiàn)出來，主要包括以下幾個方面：

（一）人口大量向城市集中，城市負荷壓力增大

城鎮(zhèn)化進程的一個重要本質(zhì)就是城市人口比重急劇上升，大批鄉(xiāng)村人口進入城鎮(zhèn)。從一定意義上講，農(nóng)村城鎮(zhèn)化既可使農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集，以減少對自然環(huán)境的負面影響，但同時也會加重城鎮(zhèn)水、電、燃氣等資源消耗的負擔(dān)，增加生活垃圾、廢氣、污水等廢棄物的排放。恩施州城鎮(zhèn)化的發(fā)展，自然伴隨著城鎮(zhèn)人口增長。但增長過快，一旦其產(chǎn)生的各種廢棄物排泄量超出了城鎮(zhèn)環(huán)境的承載能力和自凈能力，就會帶來城鎮(zhèn)環(huán)境污染。近幾年來恩施州小城鎮(zhèn)人口急劇增長，大量的人口流進城鎮(zhèn)，給城鎮(zhèn)的交通、住房、教育醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施帶來嚴重的考驗，同時大量的待業(yè)者就業(yè)困難，這將嚴重影響城鎮(zhèn)的社會治安。

（二）非城鎮(zhèn)流動人口就業(yè)難度較大

據(jù)恩施州統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2013年末全州常住人口為331.20，其中鄉(xiāng)村人口209.98，城鎮(zhèn)人口121.22，城鎮(zhèn)化率36.6%。相比全國53.7%的城鎮(zhèn)化率來說，恩施州城鎮(zhèn)化建設(shè)遠落后于國家城鎮(zhèn)化建設(shè)水平。由于恩施州是一個剩余勞動力輸出地區(qū)，龐大的非城鎮(zhèn)戶籍人口在城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門就業(yè)，因為無法擺脫自己以世襲方式繼承下來的農(nóng)民身份，處于“農(nóng)村—城鎮(zhèn)—農(nóng)村”遷徙不穩(wěn)定的就業(yè)狀態(tài)。因此，按照部分專家分析的全國40%城鎮(zhèn)化率而言，如果在統(tǒng)計數(shù)據(jù)中去除這部分可能“被城市化”的人群，恩施州城鎮(zhèn)化率可能在25%—30%。2013年恩施州城鎮(zhèn)新增就業(yè)3.6萬人，去除城鎮(zhèn)本身自然增長人口就業(yè)數(shù)，非城鎮(zhèn)戶籍人口成為城鎮(zhèn)人口后占用的崗位最多為2.5萬個。由此可見，目前恩施州城鎮(zhèn)化建設(shè)中提供穩(wěn)定就業(yè)崗位數(shù)與需要就業(yè)的人數(shù)不同步，城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

（三）城郊農(nóng)民失去基本的社會保障

城鄉(xiāng)居民在社會養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障等方面差別大，城鎮(zhèn)居民的社會保障體系相對完善，而農(nóng)村居民的社會保障體系則殘缺不全。湖北省失地農(nóng)民社會養(yǎng)老保險辦法一直未出臺，導(dǎo)致各地區(qū)農(nóng)民社會養(yǎng)老保險不規(guī)范、各地執(zhí)行的政策不一致，具體操作難度大。居民社會保障水平相對較高，農(nóng)民則相對較低。恩施州2013年城鎮(zhèn)居民最低生活保障平均為330元/月，而農(nóng)村村民最低生活保障平均為132元/月。恩施州乃至全國在社會保障方面實行居民、農(nóng)民兩套體系和兩種標(biāo)準(zhǔn)，是因為政府的社會保障能力有限，農(nóng)民有土地作為社會保障基本條件；但當(dāng)農(nóng)民的土地一旦被政府征收，農(nóng)民就會失地，失地也就失去了基本保障。

（四）許多農(nóng)民“流而不遷”致使身份轉(zhuǎn)化難

恩施州正在實施的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，其中重要的一環(huán)就是人口的城鎮(zhèn)化。如候鳥一樣遷徙，“流而不遷”，是恩施州城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工的一個突出特點。進城務(wù)工易，在城鎮(zhèn)定居難。調(diào)查結(jié)果顯示，對于是否在城市定居，60%以上的農(nóng)民工選擇了“觀望”、“待機而動”。造成這種局面的主要原因在于很多地區(qū)的農(nóng)民工住房沒有納入當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)住房保障體系；公共服務(wù)不配套，農(nóng)民工子女入學(xué)難、看病難問題仍然比較普遍；由于近年來城區(qū)房租上漲較快，城中村改造頻繁，相當(dāng)部分農(nóng)民工開始選擇到城郊村、甚至遠郊村租房居住。如果農(nóng)民工長期“游離”，不能及時轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)工人和居民，對企業(yè)發(fā)展、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移進程、社會安定和城鄉(xiāng)關(guān)系都將產(chǎn)生負面影響。

三、解決恩施州城鎮(zhèn)化進程中社會問題的對策及建議

城鎮(zhèn)化健康發(fā)展是政府的愿望，人民的要求，也是恩施州城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化、生態(tài)化、信息化、市場化的客觀需要。要實現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，不僅需要進一步改革城鎮(zhèn)化體制，還要搞好頂層設(shè)計，制定更加科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。

（一）加強基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，完善城鎮(zhèn)功能

以完善城鎮(zhèn)配套功能為重點，加快城區(qū)道路、供水、排水、綠化、亮化、污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，配套衛(wèi)生、教育、市場等公共服務(wù)設(shè)施。抓好小城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，強化對外來農(nóng)民工的公共服務(wù)能力。對吸納人口較多、經(jīng)濟總量較大的縣城和小城鎮(zhèn)，逐步賦予其與管轄人口規(guī)模和經(jīng)濟總量相適應(yīng)的經(jīng)濟社會管理權(quán)限。同時，要通過改革使得城鎮(zhèn)之間、城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)公共基礎(chǔ)設(shè)施共享，打破不同城市之間的公共基礎(chǔ)設(shè)施的碎片化狀態(tài)，城鎮(zhèn)政府應(yīng)把公共基礎(chǔ)設(shè)施延伸到與城鎮(zhèn)連片的農(nóng)村集體建設(shè)用地。把城鎮(zhèn)市政管轄的給排水、供電、交通、有線電視和網(wǎng)絡(luò)以及垃圾處理等設(shè)施延伸到"城中村"和已經(jīng)與城鎮(zhèn)連片的農(nóng)村集體建設(shè)用地范圍內(nèi)，使城鎮(zhèn)的公共服務(wù)更迅速地擴展到有條件步入城鎮(zhèn)化進程的農(nóng)村地區(qū)。

（二）改革戶籍管理制度，逐步實現(xiàn)公民自由遷移

恩施州未來推進城鎮(zhèn)化進程，重點要推進戶籍管理制度改革。如果逐步推進外來人口與當(dāng)?shù)鼐用竦墓卜?wù)均等化，允許他們在城鎮(zhèn)落戶定居，有助于引導(dǎo)他們把長期消費行為轉(zhuǎn)向城市，可帶動住房消費，進而帶動工業(yè)制成品消費和其他基礎(chǔ)設(shè)施消費。首先要解決在城鎮(zhèn)舉家遷徙長期就業(yè)的外來務(wù)工人員(其中包括農(nóng)民工和城市間流動人口)的定居問題，同時逐步縮小外來人口和當(dāng)?shù)鼐用竦墓卜?wù)差別，解決農(nóng)民在就業(yè)、子女教育和社會保障諸方面受歧視、不公平等問題，讓城郊農(nóng)民享受到與城鎮(zhèn)居民相同的就業(yè)、住房、社會保障以及子女教育等政策，這是恩施州城鎮(zhèn)化未來發(fā)展的關(guān)鍵所在。

（三）大力發(fā)展城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)，擴大農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的容量

在城鎮(zhèn)化建設(shè)的早期階段，主要是依靠城市工業(yè)吸收農(nóng)村人口，而在后階段主要是靠第三產(chǎn)業(yè)吸收農(nóng)村人口。2013年恩施州三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為24.1：35.8：40.1，三次產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)為54.6：20.1：25.3。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于合理化，而就業(yè)結(jié)構(gòu)仍未得到顯著改善。

目前，恩施州城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)相對集中在傳統(tǒng)的、低層次的交通運輸業(yè)、商業(yè)和餐飲服務(wù)業(yè)，而一些城鎮(zhèn)亟需的（新興）第三產(chǎn)業(yè)（如科技服務(wù)、技術(shù)信息咨詢、金融保險等）發(fā)展嚴重不足，發(fā)展?jié)摿€很大。今后，政府要進一步突破傳統(tǒng)理論，鼓勵社會大力增加農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)投資，按照市場規(guī)律，促進其合理發(fā)展，從而帶動農(nóng)村人口就地就業(yè)；應(yīng)把交通、通訊、保險、金融、信息服務(wù)和科技服務(wù)等行業(yè)作為發(fā)展方向，使之成為安排農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移和加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要渠道。

（四）創(chuàng)新城鎮(zhèn)社會管理，提升城鎮(zhèn)品位

“三分建、七分管”是城鎮(zhèn)化建設(shè)的黃金定律。隨著恩施州城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，新的社會事務(wù)大量產(chǎn)生，恩施州必須要不斷地加強城鎮(zhèn)社會管理創(chuàng)新力度，把以人為本、服務(wù)為先貫穿于城鎮(zhèn)社會管理之中，逐步把城鎮(zhèn)管理納入法制化軌道，努力建成管理規(guī)范、秩序良好、人居和諧的文明城鎮(zhèn)。首先，對流動人口的服務(wù)與管理，要探索建立“以證管人、以房管人、以業(yè)管人”的服務(wù)管理新模式，建立完善城鎮(zhèn)流動人口服務(wù)管理機構(gòu)，以方便、快捷、周到的人性化“一條龍”服務(wù)為載體，構(gòu)建起流動人口居住、就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老以及精神、物質(zhì)、文化、法律需求的常態(tài)化、動態(tài)式服務(wù)管理平臺。其次，按照公開管理、依法管理、主動管理的原則，綜合運用法律的、行政的、經(jīng)濟的、教育的、技術(shù)的等手段，依據(jù)所轄范圍、居住人口、治安狀況等情況，將城鎮(zhèn)劃分為若干個片區(qū)和單元，積極推進網(wǎng)格化管理模式，確保社會管理服務(wù)職能全覆蓋。

我們無法忽視城鎮(zhèn)化對整個武陵山區(qū)的發(fā)展和進步帶來的積極作用，但是我們同樣無法回避在城鎮(zhèn)化進程中，由于城鎮(zhèn)化而導(dǎo)致的諸多社會問題。恩施州作為湖北省武陵山經(jīng)濟社會發(fā)展的試驗區(qū)，城鎮(zhèn)化任務(wù)艱巨，特別是在當(dāng)前全國全省城鎮(zhèn)化快速推進的時期。我們要客觀地分析我們面臨的處境，正確認識其中存在的問題，因地制宜地制定科學(xué)合理的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，積極推行生態(tài)的、和諧的發(fā)展模式，城鎮(zhèn)化的成果一定會為恩施州未來經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來重大利好。